Порядок принятия обязательных решений в ЕАЭС

 

    Одна из существенных особенностей процедуры принятия обязательных решений в рамках ЕАЭС состоит в том, что их юридическая значимость определяется не столько содержанием, сколько зависит от статуса органа, принимающего решения. В соответствии с ДЕАЭС все ведущие органы ЕАЭС могут принимать обязательные решения двух видов. Соответственно это могут быть решения, т.е. акты нормативно-правового характера, и распоряжения, которые определяются в Договоре о ЕАЭС как акты, имеющие «организационно-распорядительный характер». Статус эти правовых актов и, соответственно, их юридическая сила и значимость опять-таки зависят от того, каким органом они приняты и каково место данного органа в общей системе институтов ЕАЭС. Все такого формата правовые акты могут приниматься и Высшим Советом, и Межправительственным Советом, и Евразийской экономической комиссией. Можно было бы ожидать, что в зависимости от значимости акта или их авторства процедура принятия будет различной. Однако этого не произошло. Согласно учредительному договору ЕАЭС все они принимаются на основе консенсуса. Иначе говоря, принятие всех такого рода актов является результатом согласия всех членов ЕАЭС.

    Соответствующий конкретный акт, если с ним согласны все члены ЕАЭС, считается принятым и вступает в силу на тридцатый день после его опубликования. Исключений из правила консенсуса не предусматривается. Изъятия возможны лишь в отношении сроков вступления в силу и порядка опубликования. Они объясняются либо конфиденциальным характером акта, либо необходимостью его срочного принятия, связанной с конкретными обстоятельствами и/или требованием незамедлительного принятия мер.

    Установленный в ЕАЭС порядок принятия обязательных актов радикально отличается от того, который ныне действует в ЕС. Следует, однако, иметь в виду, что совершенно иной порядок был принят в ЕС на начальном этапе формирования Сообществ и подписания Парижского 1951 г. и Римских договоров 1957 г. Правда, речь шла не о консенсусе, а единогласии, суть которого заключается не в том, что никто не против, а в единстве всех. Изменение порядка принятия обязательных решений в ЕС и введение принципа квалифицированного большинства привело к первому острейшему кризису ЕС («кризис пустого кресла», что потребовало выработки особых условий решения проблемы).

Применительно к ЕАЭС проблема изменения порядка принятия обязательных решений и введения принципа квалифицированного большинства так, как он реализуется в ЕС, может иметь явно негативные последствия. В Евросоюзе наряду с требуемым числом государств была создана система взвешенных голосов, предусмотренных в Ниццском договоре. Отныне согласно ЛД, решающее значение отводится численности населения государств, участвующих в принятии решения. (Порядок, применяемый в Европейском Совете и Совете ЕС). Копирование подобной процедуры принятия обязательных решений приведет в ЕАЭС отнюдь не к демократизации и повышению эффективности. Напротив, оно даст весьма негативные результаты. Ситуация совершенно очевидная. Если решающую роль будет играть демографический фактор, то выиграет только один член ЕАЭС – Российская Федерация. Возможно в будущем, по мере расширения состава ЕАЭС, ситуация изменится.

В настоящее время в рамках ЕАЭС процедура квалифицированного большинства применяется лишь в одном из подразделений – Коллегии Евразийской комиссии. Но при этом она применяется главным образом при решении процедурных вопросов.

Характеризуя процедуру принятия обязательных решений в ЕАЭС, следует обратить внимание и на некоторые иные важные положения. Правом законодательной инициативы (или инициации решений) обладают как институты (в пределах своей компетенции), так и государства-члены. В случае возникновения спорных ситуаций (в частности, в отношении принятия решений) рассмотрение возникших коллизий подлежит передаче на разрешение в вышестоящий орган и, прежде всего, в Высший Совет, постановление которого носит окончательный характер.

Определенной спецификой отличается порядок принятия обязательных решений Комиссией ЕАЭС. Решения, распоряжения и рекомендации, если они принимаются Советом Комиссии, подлежат одобрению консенсусом. Однако, если решения, распоряжения и рекомендации принимаются Коллегией Комиссии, они могут быть одобрены не только консенсусом, но и квалифицированным большинством. Его образуют две трети голосов от общего числа членов Коллегии Комиссии. Представители в Коллегии государств-членов и их число (в настоящее время их 10) определяются решением Высшего Совета. Он же утверждает перечень особо «чувствительных» вопросов, которые подлежат принятию Комиссией только консенсусом.

Коллегия Комиссии определяет формат управления и функционирования административного аппарата, обеспечивающего проработку вопросов, выносимых на рассмотрение высших органов ЕАЭС и их реализацию. (Формирование и структура этого аппарата рассматриваются в главе, посвященной институциональной системе ЕАЭС).

 

Глава 17

гражданская служба ЕС

 

В главе рассматриваются особенности организации администрации ЕС; создание и эволюция Европейской гражданской службы; Статут 2004 г.

 

17.1. Административный аппарат Европейского Союза

 

Осуществление целей и задач европейской интеграции, претворение в жизнь решений, принимаемых институтами, и реализация предписаний европейского законодательства, контроль за его осуществлением в решающей степени зависят от административных служб ЕС. При осуществлении своей миссии институты, органы и организации Союза должны опираться на открытую, эффективную и независимую европейскую администрацию. Статья 197 ДФЕС относит сотрудничество всех административных служб к числу обязательных условий эффективности права ЕС. Администрация ЕС, несмотря на все принимаемые меры, еще далека от совершенства. Она не является достаточно открытой, доступной и независимой. Многочисленные недостатки и изъяны в деятельности администрации, злоупотребления должностных лиц стали одной из главных побудительных причин реформы административной службы, которая была начата в 2000 г. и привела к принятию нового Статута Европейской гражданской службы в 2004 г.

Формирование административного аппарата европейской интеграции начинается с созданием ЕОУС в 1952 г. и продолжается по мере развития интеграционного процесса. Формализация основных принципов построения административного аппарата, порядок его формирования и комплектования, условия функционирования, статус чиновников были определены специальным нормативным правовым актом, учредившим ЕГС. Первоначально каждый из институтов Сообществ располагал собственной административной службой. После подписания соглашения о слиянии институтов был разработан единый Статут ЕГС, одобренный в 1968 г. В последующем в этот нормативный правовой акт, принятый в форме регламента, были внесены многочисленные изменения и поправки. Все они приняты в виде регламентов, общее число которых немногим менее ста. В большинстве случаев эти поправки касаются технико-юридических и специальных вопросов. Вместе с тем весьма важное место в этих поправках занимают постановления, относящиеся к социальным гарантиям, обеспечению трудовых прав и совершенствованию механизма продвижения по службе. Очень многие регламенты уточняют порядок и сумму оплаты труда чиновников, занятых на службе в ЕС.

Неоднократные изменения, вносившиеся на протяжении почти 50 лет в организацию ЕГС, формально должны были способствовать совершенствованию административного аппарата и повышению эффективности его деятельности. Однако разразившийся в 1999 г. глубокий политико-административный кризис ЕС, приведший к коллективной отставке ЕК во главе с Жаком Сантером, выявил серьезные пробелы и упущения в организации и деятельности административного аппарата. Соответственно одной из главных задач, которая была поставлена перед новым составом ЕК, приступившей к работе в 1999 г., стало осуществление глубинной реформы администрации и выработка нового статута гражданской службы. Техническую разработку проекта нового акта осуществлял Генеральный директорат по кадровым и административным вопросам. Предварительный проект, одобренный ЕК, был передан на согласование всем основным институтам ЕС и другим заинтересованным органам и организациям. По получении заключения Европарламента, Суда ЕС, Счетной палаты, ряда органов и комитетов ЕС был разработан окончательный проект. Практически первоначальный вариант был существенным образом пересмотрен. Важнейшую роль в этом сыграли не только заключения других институтов, но и позиция самих служащих, которые выступили против ряда неоправданных новаций, ухудшавших материальное и социальное положение лиц, занятых по найму в ЕС. Активное выступление служащих как в рамках специальных согласительных комитетов, так и вне формализованных структур, угроза всеобщей забастовки заставили ЕК изменить многие важные положения проекта. В конечном счете представленный ЕК документ был одобрен Советом 22 марта 2004 г. Следует обратить внимание на то, что сам аутентичный текст выполнен в форме поправок к действующему нормативному правовому акту. Поэтому потребовалось выработать консолидированный текст Статута, который используется как основной рабочий документ, последовательно излагающий нормативные предписания. Однако при его опубликовании было дано пояснение, что этот документ, специально подготовленный секретариатом, не имеет самостоятельного юридического значения. Аутентичным является текст регламента, опубликованного в «Официальном вестнике Европейского Союза» 27 апреля 2004 г., с пометкой, что опубликование этого акта является условием его применимости.

Административный аппарат и гражданская служба — понятия взаимосвязанные, но не идентичные. Под административным аппаратом понимается совокупность всех служб и административных структур, а равно служащих и должностных лиц, участвующих непосредственно в отправлении функций управления делами ЕС. Европейская гражданская служба — это особый институт, охватывающий всю совокупность штатного персонала и временно занятых по найму в ЕС лиц. Условия их найма, работы, продвижения, а равно вознаграждения и социальных гарантий определяются особым Статутом.

Организация, структура и порядок функционирования административного аппарата регулируются актами, относящимися к деятельности отдельных институтов или органов. Центральное звено административного аппарата как по объему и характеру полномочий, так и по численному составу образует аппарат, подчиненный ЕК. Подобное положение в целом вполне логично и оправданно, поскольку именно ЕК осуществляет функции управления делами ЕС. В то же время структура аппарата, принятая в рамках ЕК, не воспроизводится автоматически при построении административного аппарата других институтов — Совета, Европарламента, ЕЦБ или Суда. Общими являются не административные структуры, а Статут ЕГС, который распространяет свое действие на всех служащих независимо от того, в аппарате какого из институтов или органов они служат.

Главные структурные подразделения аппарата ЕК составляют генеральные директораты (главные управления). Их 24. Все они, в свою очередь, подразделяются на директораты (управления), а последние делятся на отделы, секторы и бюро. Наряду с генеральными директоратами, построенными по функциональному принципу, когда каждый генеральный директорат ведает определенным кругом дел, имеются также различные специализированные службы, не входящие в структуру генеральных директоратов. Среди генеральных директоратов основную массу образуют ведомства, занимающиеся экономическими, финансовыми и социальными вопросами. Вместе с тем в последние годы расширяются и укрепляют свои позиции генеральные директораты, занимающиеся вопросами внешних связей, юстиции и внутренних дел.

Возрастает роль не входящих в структуру генеральных директоратов автономных подразделений. Весьма важное место занимает юридическая служба. На заключение в эту службу представляются все проекты нормативных актов, подготавливаемых различными генеральными директоратами, управлениями или отделами. Без визы юридической службы такого рода акты ЕК не рассматриваются. Любой документ правового характера проходит юридическую экспертизу, прежде чем он поступает на рассмотрение ЕК. Сама юридическая служба находится в непосредственном ведении Председателя ЕК. Представители юридической службы присутствуют на заседаниях ЕК и дают необходимые экспертные заключения как до начала заседаний, так и в ходе их проведения. Кроме того, юридическая служба осуществляет правовое представительство ЕК, а уполномоченные ею сотрудники представляют ЕК в Судах ЕС при рассмотрении всех дел, в которых ЕК является стороной или рассмотрение которых представляет интерес для ЕК. В структуре юридической службы имеется ряд специализированных подразделений, в том числе и ведающих внешними сношениями. Они обеспечивают юридическую экспертизу внешних акций, соглашений и договоров, заключаемых с третьими государствами и международными организациями.

К числу самостоятельных функциональных подразделений относятся также информационная служба, служба, осуществляющая издание официальных документов, объединенный исследовательский центр и др. В последние годы в аппарате произошел ряд изменений. Появилась, например, мощная служба внешних сношений. В соответствии с ДР соответствующий консолидированный аппарат перешел в ведение Высокого представителя по ИДПБ.

Все большее значение приобретает в структуре аппарата ЕК генеральный директорат, ведающий вопросами юстиции и внутренних дел. Создается европейское управление по борьбе с мошенничеством, расширяется деятельность генерального директората финансового контроля и общих инспекционных служб в лице генеральной инспекции. Ряд контрольных органов создаются в рамках ЕГС. Их назначение — борьба с дисциплинарными нарушениями и финансовыми злоупотреблениями. В общей сложности на работе в аппарате, подчиненном непосредственно ЕК, заняты свыше 38 тыс. человек.

Кроме названных структурных подразделений аппарата при ЕК функционируют многочисленные комитеты, призванные оказывать ей содействие при осуществлении ее полномочий. Эти комитеты включают в себя как экспертов, так и официальных представителей правительств государств-членов. По данным ЕК при ней действует порядка 700 комитетов и примерно 2 тыс. экспертных групп, число которых постоянно варьируется. Большая часть такого рода комитетов входит в состав проанализированной выше системы комитологии, статус которой определяется специальными актами.

Легализуется деятельность лоббистских организаций, составляется их реестр. Заметно вырос численно за последние годы аппарат Европарламента (около 8 тыс. человек). Он включает службу Председателя Европарламента и генеральный секретариат, а равно генеральные директораты по вопросам управления, по работе комитетов и делегаций, по вопросам информации и связям с общественностью, по вопросам исследований, по кадровым вопросам, по административным вопросам, по вопросам перевода, по финансовым вопросам и вопросам финансового контроля, а также самостоятельную юридическую службу, приравненную по своему статусу к генеральному директорату.

Несколько тысяч человек занято на службе в аппарате Совета ЕС. Он включает в себя прежде всего аппарат Генерального секретаря, подразделения которого именуются также департаментами. Весьма многочисленна юридическая служба. Она включает ряд внутренних подразделений, специализирующихся по вопросам, относимым к ведению ЕС. Отдельные секторы этой службы специализированы непосредственно по праву того или иного государства-члена. В составе аппарата Совета имеется ряд генеральных директоратов, которые дифференцируются по сферам деятельности. Например, генеральный директорат B ведает вопросами сельского хозяйства и рыболовства; генеральный директорат С — внутреннего рынка, Таможенного союза, промышленной политики, телекоммуникаций, исследований, энергетики и транспорта; генеральный директорат Е ведает вопросами внешних связей; генеральный директорат F — связями с Европарламентом и другими институтами и органами ЕС; в ведении генерального директората G находятся экономические и финансовые вопросы и Европейский валютный союз; генеральный директорат H ведает вопросами юстиции и внутренних дел; генеральный директорат I — вопросами защиты окружающей среды и прав потребителей, охраной интересов граждан, здравоохранением, законодательством по вопросам продовольствия; генеральный директорат J ведает вопросами занятости и социальной политики, региональной политики, экономическими и социальными взаимосвязями, вопросами образования и молодежи, культуры, аудиовизуальными СМИ; генеральный директорат А занимается административными вопросами и протоколом.

Относительно меньший административный аппарат находится в ведении судебных органов ЕС, СП, ЭСК, Комитета регионов и некоторых других органов ЕС. Обращает на себя внимание специальное постановление, содержащееся в Статуте ЕГС и предусматривающее распространение его принципиальных положений на служащих не только институтов, но и других органов ЕС.

За полвека своего существования администрация ЕС превратилась в крайне сложную, громоздкую и закрытую бюрократическую организацию. Это, с одной стороны, служит реальным основанием для жесткой критики евробюрократии, особенно со стороны евроскептиков, а с другой — определяет в значительной мере критическое отношение европейской общественности к деятельности институтов ЕС. Совершенно очевидно, что негативная оценка деятельности аппарата зачастую переносится и на сами интеграционные образования и даже на процесс интеграции. Меры по совершенствованию этого аппарата, по борьбе с бюрократизмом и злоупотреблениями, особенно в финансовой области, оказались в центре внимания ЕК в последнее десятилетие. С расширением ЕС задача повышения эффективности и демократизации административного аппарата становится еще более сложной и актуальной.

 

17.2. Правовой статус гражданской службы ЕС,

ее основные черты и особенности

 

Правовые основания, характерные черты и особенности ЕГС были закреплены в регламенте № 259/68. Согласно этому акту с последующими изменениями и дополнениями все служащие Союза образуют единый административный корпус. Под служащими понимаются лица, занимающие постоянную должность в штате одного из институтов или органов ЕС и назначенные на эту должность во исполнение действующих правовых установлений компетентными органами, наделенными правом приема на службу в аппарат ЕС. Лицо, зачисленное на штатную должность, остается в составе гражданской службы вплоть до ухода на пенсию по возрасту. Досрочная отставка может иметь место на добровольных началах, по болезни или в связи с совершением тяжелого служебного проступка. В последнем случае решение выносится компетентными служебными органами при участии представителей персонала, которые входят в состав различного рода совещательных органов, рассматривающих все случаи служебных нарушений или проступков. Каждый служащий занимает тот или иной пост в структуре определенного генерального директората, его управления, отдела или иного подразделения в соответствии со штатным расписанием. Количество и характер штатных должностей закрепляются за каждым институтом, органом или организацией в соответствии с бюджетными предписаниями. Такого рода акты определяют также и номенклатуру должностей. Все назначения и перемещения могут осуществляться только в пределах действующих бюджетных установлений.

Термин «служащие» применяется в равной степени к лицам, назначенным органами и организациями (в нормативных актах они именовались ранее агентствами), по отношению к которым применяется Статут ЕГС в силу нормативных актов, это устанавливающих. Во всех тех случаях, когда в нормативных актах речь идет об институтах, соответствующее положение в равной степени применяется и к служащим других органов и организаций. Непосредственно в Статуте оговаривается, что термин «институты» распространяется и на такие органы, как ЭСК, Комитет регионов, Европейский уполномоченный по правам человека и Европейский контролер, обеспечивающий защиту личных данных. Перечень такого рода органов и организаций устанавливается решением Совета и может быть расширен. Непосредственно в учредительных актах, когда речь идет о служащих, термин используется как собирательный, охватывающий также и служащих, занятых в различного рода агентствах, а равно лиц, занятых по найму на контрактной основе, причем правовой режим этих лиц в основном совпадает с режимом штатных сотрудников. Различается порядок найма, оформления служебных отношений, а также ограничиваются сроки, в течение которых осуществляется работа по найму. Определенные постановления Статута могут также, особенно в том, что касается социальных гарантий, распространяться на лиц, откомандированных для службы в ЕС государствами-членами.

В соответствии с регламентом 1968 г. зачисление на штатную должность в администрацию проводилось, как правило, на основе конкурса. Объявление о конкурсе, характере и предназначении объявленных к конкурсу должностей, об условиях, которым должен отвечать претендент, и порядок проведения конкурса подлежали опубликованию в «Официальном вестнике Европейского Союза». В конкурсе могли участвовать только граждане государств-членов, обладающие необходимой образовательной и профессиональной подготовкой. Подтверждением этому должны были служить наличие диплома о соответствующем образовании и документы, свидетельствующие об опыте работы по специальности. Конкурс проводился обычно в два этапа. Предварительный отбор осуществлялся главным образом на основе анализа и оценки представленных документов. Второй этап заключался в сдаче экзамена. Как правило, проводились письменный и устный экзамены. Победитель конкурса зачислялся на официальную штатную должность. Детали проведения конкурса, порядок его организации определялись специальным приложением III к Статуту.

Равенство шансов, провозглашаемое в нормативных актах, имело на практике ряд существенных изъятий и ограничений. В частности, этому способствовало применение принципа так называемой положительной дискриминации. Согласно этому принципу определенное число или определенный процент мест резервировались для женщин или лиц, имеющих инвалидность. Формально такого рода меры были призваны гарантировать интересы определенных демографических или социальных групп, недостаточно представленных в администрации Сообществ. На практике это привело к тому, что женщины действительно заняли доминирующие позиции в аппарате, но в большинстве случаев на низовых должностях.

Действующие регламентарные акты не устанавливают каких-либо национальных квот для представителей тех или иных государств-членов. Тем не менее такого рода квотирование существует на основе принципа справедливого географического распределения мест. Так, например, при вступлении в Сообщество Австрии, Финляндии и Швеции по различным категориям служащих Сообществ были зачислены на штатные должности 250 выходцев из Австрии, 453 из Финляндии и 440 из Швеции. Из общего числа служащих, представляющих эти три страны, 704 составили женщины и лишь 449 — мужчины. Тем не менее в данном случае руководящие должности в администрации занимали, как правило, мужчины.

Все лица, состоящие в ЕГС, подразделялись на четыре основные категории: А, B, C и D. Высшая категория А, в свою очередь, подразделялась на восемь разрядов — от наиболее высокого А1 до А8, B и C — на пять разрядов, D — на четыре. В рамках каждой категории и каждого разряда служащие дифференцировались по старшинству в зависимости от выслуги лет. Такое эшелонирование существенно влияет на заработную плату. Включение в ту или иную категорию увязывается с наличием диплома о высшем образовании или соответствующем среднем специальном образовании, дополнительных дипломов, а равно зависит в значительной мере от того, какие должности занимал соискатель в прошлом в рамках национальной гражданской службы или в частном секторе. В случае если речь идет не об общей администрации, а об определенных технических службах, необходимо наличие соответствующего специального диплома и опыта работы по данной специальности. Начиная с разряда А3 было введено специальное подразделение LA для лиц, занятых на переводческой работе.

В специальном приложении к Статуту указывалось примерное соответствие категорий той или иной должности непосредственно в административном аппарате. Так, например, лица, относящиеся к категории А1, занимали должность генерального директора директората или руководителя общей службы, приравненной по своему статусу к генеральному директорату. Лица, принадлежащие к категории А2, занимали пост заместителя генерального директора или директора директората и т. п. Замещение такого рода должностей проводилось не на основе конкурса, а путем назначения. Конкурс не применялся также при найме на низовые должности, например D4 — разнорабочий.

Эшелонирование осуществлялось автоматически в среднем каждые два года, и продвижение по соответствующей шкале увязывалось с повышением заработной платы, зависящей от выслуги лет. Значительно более сложным был переход из одной категории в другую. Он был максимально затруднен, и возможность такого перехода зависела от получения дополнительного образования, подтверждаемого соответствующими дипломами, повышения квалификации и определенной положительной характеристики по службе. Такой сложный характер перехода из одной категории в другую в определенной мере был тормозом и для занятия более высокой должности в административном аппарате. В какой-то мере этому могли способствовать внутренние конкурсы, проводившиеся непосредственно в рамках аппарата среди чиновников без привлечения соискателей со стороны. Тем не менее, несмотря на сравнительно детальную регламентацию порядка проведения конкурсов и перемещений, именно он является преимущественно предметом жалоб, поступающих в судебные органы. Рассмотрение такого рода споров между служащими и ЕС было отнесено к юрисдикции Суда первой инстанции. Стремясь разгрузить СПИ, государства-члены приняли решение о создании специализированного Суда по делам гражданской службы. Опыт оказался противоречивым, в результате судебной реформы СДГС был упразднен, а его юрисдикция возвращена Суду общей юрисдикции.

Зачисление на службу в административный аппарат ЕС открывает перспективу стабильной и высокооплачиваемой работы. На всех служащих и должностных лиц ЕС распространяются привилегии и иммунитеты, предусмотренные специальным протоколом. Они включают определенный судебный иммунитет, непреследование за высказывания и выступления, связанные с осуществлением служебных функций, освобождение от уплаты местных налогов и сборов, возможность приобретения товара без уплаты НДС, права на особую пенсию, сохранение привилегий после окончания службы и выхода в отставку. Все это в сочетании с высокими должностными окладами привлекает к участию в конкурсе на замещение вакантных должностей весьма большое число соискателей. Нередко заявление об участии в конкурсе на каждую вакансию подают сотни и даже тысячи соискателей. В этих условиях объективный и беспристрастный отбор, равно как необходимость определить наиболее достойных кандидатов, требует применения строгих конкурсных правил.

Помимо служащих, состоящих в штате, в состав административного корпуса могут также входить и другие работники. К ним относятся, в частности, лица, занятые на работе по найму на временной основе. Их положение и получаемое вознаграждение определяет трудовое соглашение, которое заключается на определенный срок и которое, как правило, не может возобновляться более одного раза. В составе корпуса служащих имеются также специальные советники, которые могут привлекаться к работе на началах совместительства. Трудовые соглашения с данной категорией лиц заключались на срок не свыше двух лет.

Особую категорию лиц в составе административного персонала ЕС составляют эксперты, откомандированные в распоряжение Союза властями государств-членов. Их появление мотивируют обычно нехваткой существующего административного персонала и недостатком в специалистах, глубоко знающих национальные реалии отдельных государств-членов. Проблема, которая возникла при привлечении национальных экспертов, заключается в том, что формально административная служба должна состоять из лиц, занятых по найму в ЕС и не зависящих от властей государств-членов. Независимость предполагает, что эти служащие не могут и не должны получать указания и инструкции со стороны национальных властей. В данном случае при использовании института командируемых национальных экспертов последние не только оплачиваются государством, их командировавшим, но и остаются должностными лицами национальной гражданской службы. Тем не менее, несмотря на опасность нанесения ущерба независимости аппарата, ЕС пошел на привлечение национальных экспертов, поскольку они позволяют восполнить нехватку квалифицированного персонала, устранить пробелы, существующие в работе администрации, а равно в определенной степени учесть национальные интересы, которые не может игнорировать администрация ЕС. Командируемые специалисты оплачиваются по общему правилу теми государствами, которые их направили, и получают определенное возмещение расходов и дотацию со стороны ЕС.

Еще одну специфичную категорию в составе административного персонала ЕС образуют научные сотрудники и эксперты, которые заняты на работе в учреждениях, требующих специальных знаний и навыков. Это в первую очередь относится к учреждениям Евратома. Появление данной категории лиц в составе административного корпуса породило ряд проблем, требующих урегулирования: с одной стороны, трудовых отношений между Союзом и персоналом и, с другой — ряда специфичных проблем, в частности решения вопроса об авторских правах на полученные в ходе проведения в рамках ЕС результаты, вопроса передачи авторских прав и решения ряда других проблем.

Служба в ЕС связана с предоставлением значительных социальных гарантий. Получаемая каждым служащим заработная плата согласно Статуту 1968 г. зависела от его принадлежности к категории, разряду и эшелону. Помимо базовой заработной платы выплачивались также на определенных условиях семейные пособия на детей и иждивенцев, жилищные пособия, а равно различные дотации и возмещения. Примерно на 85% покрываются расходы на лечение. Пенсия по старости согласно Статуту 1968 г. начислялась в полном объеме с 60 лет, составляя по общему правилу 70% основного базового оклада.

Служащие ЕС представлены в различных специализированных комитетах и комиссиях, призванных защищать и отстаивать интересы всех лиц, занятых по найму. Через своих представителей они участвуют в решении таких вопросов, как зачисление, карьера, и при решении дисциплинарных вопросов. Такого рода органы создаются обычно на уровне каждого из институтов. Здесь учреждаются специальные комитеты персонала, паритетные комиссии, дисциплинарные советы и комитеты, по представлению которых решаются вопросы о наложении взысканий или даже выносятся решения о несоответствии занимаемой должности. Из представителей администрации и комитетов по персоналу формируется уставный комитет, принимающий непосредственное участие в рассмотрении вопросов, связанных с реформированием Статута.

Учитывая сравнительную длительность применяемых процедур, в частности сроков, предоставленных администрации для ответа на поданную жалобу, заявитель может обратиться в Суд с просьбой о принятии временных мер, необходимых для приостановки исполнения решения, которое он обжалует. Определение, выносимое по такого рода обращениям, не предрешает решения дела по существу. По итогам рассмотрения дела Суд вправе аннулировать обжалуемый акт, если находит представленную жалобу достаточно обоснованной и аргументированной. Суд также вправе присудить в пользу заявителя возмещение причиненного ему ущерба в случае, если он вызван неправомерностью применяемого акта или действиями администрации. Не исключается также возможность применения штрафных санкций.

 

17.3. Реформа гражданской службы ЕС 2004 г.

 

Непосредственным поводом ускоренного осуществления административной реформы в ЕС, проведенной в преддверии расширения, стали скандальные разоблачения в деятельности администрации, приведшие к кризису и отставке Комиссии. В многочисленных публикациях ЕС, и прежде всего в Белой книге, о проведении административной реформы была предпринята попытка выяснить причины недостаточной эффективности существующей администрации и предложить необходимые меры по ее модернизации. Согласно официальным документам ЕС организация административного аппарата Сообществ и Союза перестала отвечать тем новым вызовам и потребностям, которые связаны с существенными изменениями в общественной и государственной жизни стран ЕС, с переменами, происходящими на международной арене, с процессом глобализации, получающим все более и более широкое распространение в мире. По мнению авторов реформы, устарели и нуждались в радикальном пересмотре принципы и основания функционирования ЕГС. В частности, решительной критике была подвергнута практика, в соответствии с которой продвижение по службе в администрации ЕС основывалось преимущественно на стаже пребывания в составе гражданской службы или даже фаворитизме, а не на критерии качества осуществляемых услуг и полномочий. Соответственно при проведение реформы кадровой политики на первом месте оказалась оценка характера и качества предоставляемых администрацией услуг. Это, в свою очередь, было положено в основу ежегодной аттестации служащего и его продвижения по службе.

К числу других мер, направленных на модернизацию, были отнесены улучшение условий труда, систематическое повышение квалификации персонала, улучшение технического оснащения, резкое усиление мобильности кадров, расширение социальных гарантий, а также жесткий подход к оценке профессиональной неспособности или недостаточности. В какой-то мере решению этих задач отвечал предварительный проект реформы, разработанной генеральным директоратом по кадровым и административным вопросам и одобренный ЕК. Он был опубликован в качестве документа ЕК под довольно амбициозным названием «Новая администрация на службе полумиллиарда европейцев». Комиссия явно торопилась завершить работу непосредственно до расширения ЕС, хотя и претендовала на то, что подготовленный ею акт станет основополагающим документом ЕГС и после расширения ЕС. В ходе последующего обсуждения институтами (Европарламент, Суд и др.) и иными заинтересованными органами и организациями в предварительный проект были внесены весьма значительные изменения. Окончательный текст был одобрен Советом ЕС 22 марта 2004 г. в соответствии с установленным порядком его принятия. Статут был опубликован в «Официальном вестнике Европейского Союза» 25 мая, т. е. непосредственно после приема новых государств-членов с учетом оговорки о том, что новый Статут вступает в силу только после его опубликования. Официально он именовался «Статут служащих Европейских Сообществ и режим, применяемый к другим должностным лицам Европейских Сообществ». Документ состоит из 13 разделов. В них последовательно формулируются положения общего порядка, регулирующие права и обязанности служащих, карьеру чиновников, условия труда, порядок вознаграждения и характер предоставляемых социальных гарантий, дисциплинарный режим, условия обжалования, положе<