Евразийская экономическая комиссия

 

Евразийская экономическая комиссия – орган, занимающий третье место в иерархии руководящих органов ЕАЭС. В рамках своей компетенции он призван обеспечивать реализацию целей и решение задач, стоящих перед ЕАЭС. От него зависит претворение в жизнь учредительных актов и предписаний права ЕАЭС, решений и распоряжений, принятых вышестоящими институтами. Повседневную оперативную и управленческую работу осуществляет подчиненный ЕАЭК аппарат. Посвященная ЕАЭК ст. 18 ДЕАЭС весьма лапидарна и намного уступает положениям, посвященным в ДЕАЭС Высшему и Межправительственному советам. Это, впрочем, вполне оправдано, поскольку статус, состав, функции и полномочия, а равно порядок работы ЕАЭК закреплены детально в ином документе. Это Приложение № 1 к ДЕАЭС, которое содержит Положение о Евразийской экономической комиссии.

Названное приложение включает 55 статей, сведенных в четыре раздела. В первом разделе Положения уточнены цели и задачи, сфера введения и компетенция ЕАЭК. Полномочия ЕАЭК расширяются также посредством делегирования ей прав, осуществляемого обоими Советами. В результате ЕАЭК охватываются практически почти все вопросы, входящие в компетенцию ЕАЭС. Одним из самых наглядных тому примеров служит сфера внешних связей. Посредством делегирования полномочий Комиссия может участвовать в переговорах, вырабатывать и подписывать одобренный Высшим советом международный договор с третьей стороной. Поскольку ЕАЭК – постоянно действующий управленческий орган, она, вполне естественно, обладает сложной, внутренней структурой и внушительным аппаратом.

В Положении о ЕПЭК сама Комиссия характеризуется как «регулирующий орган Союза». Приведенная формулировка не вполне полно указывает на предназначение ЕАЭК. Регулятивная функция – это лишь часть полномочий Комиссии. Статус и полномочия ЕАЭК в значительной степени аналогичны высшим исполнительно-распорядительным органам власти национальных государств-членов. Комиссия осуществляет на практике общее управление делами Союза. Она наделена, как это явствует из учредительного договора и Положения о ЕАЭК, полномочиями по подготовке и реализации, рассмотрению и применению всех наиболее важных решений, достижению целей и решению задач ЕАЭС. Специфика статуса и практика деятельности отражены в структуре ЕАЭК. Компетенцию, структуру и порядок деятельности составных частей этого института Союза рассмотрим подробней.

Структура ЕАЭК. Евразийская экономическая комиссия состоит из двух главных слагаемых данного института – Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Структура, безусловно, оригинальная. Она как бы объединяет воедино Совет и Комиссию, раздельно существующие в ЕС. Совет Комиссии осуществляет преимущественно регулятивные функции. (Может быть это и послужило указанию на то, что Комиссия – регулятивный орган, но ведь регламентация правоотношений, возникающих в процессе исполнения полномочий Союза, этим не ограничивается). Комиссия не только принимает решения, но и обеспечивает их исполнение. Если применять к ЕАЭК в целом формулу исполнительно-распорядительный орган, то надо иметь в виду, что в ЕАЭК решения, распоряжения и рекомендации Коллегии стоят на ступеньку ниже актов Совета Комиссии. Они могут приниматься не только консенсусом, но и квалифицированным большинством. В отличие от ЕС, где при вынесении решения квалифицированным большинством каждое государство-член несколько отличается по своему весу от других (см. гл. 16), в ЕАЭС каждое государство-член имеет один голос (и в Совете, и в Коллегии Комиссии). Отмечая специфику и отличие ЕАЭК, следует принять во внимание, что в ЕАЭС, в отличие от ЕС, институт парламентской ответственности и контроля отсутствует. Это в какой-то мере повлияло на структуру двух слагаемых ЕАЭК.

Членом Совета ЕАЭК должно являться должностное лицо, занимающее пост заместителя главы правительства страны, которую он представляет. Его назначение и полномочия определяются национальным законом страны его принадлежности. Это весьма радикально отличает статус члена Совета Комиссии от статуса члена Коллегии Комиссии, выступающего как международный чиновник, которому запрещено принимать указания и директивы от его национальных властей. Наряду с этим практические полномочия и деятельность члена Совета ЕЭК должны одновременно учитывать и исходить из принципов, на которых базируется Комиссия. Соответственно предоставляемые ему полномочия осуществляются в рамках той компетенции, которая закреплена за Комиссией в ДЕАЭС. Они исчерпывающе сформулированы и изложены в п.24 Положения о ЕЭК.

В Совет Комиссии входят по одному представителю от каждого государства-члена, включая и Председателя Совета. Его пост замещается в том же порядке, в каком это имеет место в Высшем и Межправительственном советах. Соответственно председательство осуществляется на ротационной основе последовательно представителем каждого государства в порядке русского алфавита наименования страны. Срок полномочий Председателя один год и он не подлежит продлению (п. 4 ст. 8 ДЕАЭС). Заседание Совета Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют все его члены. Каждый член Совета участвует только лично. Решения и распоряжения принимаются на основе консенсуса. Рекомендации могут приниматься квалифицированным большинством.

Оригинальный характер Евразийской экономической комиссии находит свое наиболее значимое проявление не только в структуре Комиссии, но и формате ее деятельности и практике функционирования аппарата.

Совет и Коллегия Комиссии тесно взаимосвязаны. Однако их статус кардинально отличается, также как их внутренняя структура и порядок деятельности. Совет осуществляет общее регулирование интеграционных процессов на соответствующем правовом уровне. Организационный статус Совета Комиссии в целом схож с теми, которые характерны для Высшего и Межправительственного советов.

Радикально отличен статус Коллегии Комиссии. Если Совет Комиссии преимущественно регулятивный орган, то «Коллегия Комиссии является исполнительным органом Комиссии» (п. 31 Положения о Евразийской экономической комиссии). Численный состав Коллегии устанавливается Высшим советом, который должен следовать принципу равенства государств-членов. Он же распределяет полномочия между членами Коллегии. Члены Коллегии назначаются сроком на 4 года с правом продления. Председатель назначается из числа членов в порядке ротации на тот же срок, но без права продления. Кандидат в члены Коллегии должен отвечать определенным требованиям. Он должен быть гражданином той страны, которая выдвигает его кандидатуру, и обладать необходимой профессиональной подготовкой и опытом работы по профилю должностных обязанностей сроком не менее 7 лет, в том числе замещать не менее 1 года руководящую должность в национальном госаппарате.

Назначение членов коллегии осуществляется Высшим советом по представлению государств-членов. Применяется принцип равенства сторон. Соответственно первоначально, когда было 3 члена ЕАЭС, в коллегии было 9 (по три каждой страны). Сейчас их 10 – по 2 от каждого из пяти государств-членов ЕАЭС.

Заседания Коллегии, учитывая, что это постоянно действующий орган, проводятся еженедельно. (При необходимости и более часто). Постановления, принимаемые Коллегией, могут носить характер решений, распоряжений и рекомендаций. Последние не имеют обязательной юридической силы. В заседаниях Коллегии их члены участвуют лично и не подлежат замещению. При объективной невозможности личного участия в заседании член Коллегии может изложить свою позицию письменно или делегировать, с согласия Председателя, право ее изложения на заседании руководителю профильного департамента Коллегии. Глава департамента не располагает, однако, правом участия в голосовании. Порядок проведения заседаний и процедуры голосования закрепляются во внутреннем регламенте. Комплект документов и все необходимые проекты должны представляться на заседание Коллегии за 30 дней до рассмотрения вопроса, включенного в повестку дня.

Специфика статуса и роли Комиссии в том, что она может выступать как орган в целом и располагать полномочиями и компетенцией института Союза в целом, а равно как Совет и/или как Коллегия Комиссии. Соответственно формулируются три вида компетенции. Рассмотрим каждый из них.

Общие полномочия Комиссии, ее задачи и обстоятельный список полномочий изложены в разделе I Положения о ЕАЭК. Он озаглавлен «Общие положения» (Своего рода игра слов, то ли общие для всех подразделений, то ли положения общего характера по их содержанию – правила общего характера). В любом случае, постановления этого раздела относятся ко всей Комиссии в целом. Соответственно ими должны руководствоваться и Совет, и Коллегия ЕаЭК. Вместе с тем, каждый из слагаемых Комиссии имеет свой собственный статут, круг ведения и компетенцию.

В соответствии с п. 1 Положения Комиссия должна: во-первых, способствовать решению задач, стоящих перед ЕАЭС в целом; во-вторых, при осуществлении своей деятельности следовать принципам, лежащим в основе построения и функционирования ЕАЭС; в-третьих, осуществлять свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами, принятыми в рамках Союза.

К числу основных задач, стоящих перед ЕАЭК, отнесены: 1. Обеспечение благоприятных условий для функционирования и развития Союза; выработка предложений в сфере экономической интеграции. 2. Реализация принципов, лежащих в основе функционирования ЕЭК. Они включают: обеспечение взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов государств-членов; экономическую обоснованность принимаемых решений; открытость, гласность и объективность. Следует, однако, учесть, что при раскрытии этих положений нередко вводятся и принимаются ограничительные меры. Таковы, например, конфиденциальность и даже секретность отдельных актов.

Компетенция ЕАЭК как органа в целом устанавливается путем выделения основных сфер деятельности Комиссии. Их список приводится в Приложении и содержит 20 наименований. Отметим некоторые наиболее значимые.

Это: 1) таможенное регулирование и все его основные способы и методы осуществления; 2) установление торговых режимов в отношении третьих стран; 3) политика в области конкуренции; 4) промышленные и сельскохозяйственные субсидии; 5) энергетическая политика; 6) естественные монополии; 7) транспорт и перевозки; 8) валютная политика; 9) защита права интеллектуальной собственности; 10) трудовая миграция; 11) финансовые рынки.

В пределах своей компетенции Комиссия обеспечивает и реализацию международных договоров с третьими странами. По уполномочию Высшего совета ЕАЭК наделяется правом подписывать международные договоры, относящиеся к сфере его деятельности. ЕАЭК вправе создавать консультативные органы. Она же определяет их назначение, состав и порядок деятельности. Комиссия при необходимости может запрашивать позицию правительств государств-членов по рассматриваемым ею вопросам при условии, что речь не идет о государственной тайне или о доступе к сведениям ограниченного распространения.

Важными полномочиями обладает Комиссия в бюджетной сфере. Она отвечает за составление проекта бюджета Союза, является распределителем бюджетных средств, подготавливает отчет об исполнении бюджета. ЕАЭК структурирует административные подразделения на уровне департамента. Комиссия пользуется правом юридического лица. Решения, распоряжения и рекомендации принимаются от имени Комиссии Советом или Коллегией. В рамках общей компетенции ЕАЭК уточняется круг ведения и полномочия соответственно Совета и Коллегии.

Специфика полномочий Совета ЕАЭК. Совет,руководящий органКомиссии, состоящий из равного числа официальных представителей государств-членов на уровне заместителя руководителя правительства. Он осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Союзе, а равно осуществляет общее руководство деятельностью Комиссии. Совет работает в сессионном порядке. По своему статусу он стоит соответственно на третьем уровне в институциональной системе ЕАЭС. Принимаемые им акты не должны противоречить актам Высшего и Межправительственного советов. Если в рамках Совета ЕАЭК согласие по определенному вопросу не было достигнуто, он может быть передан на решение одного из вышестоящих советов.

Конкретные функции и правомочия Совета Комиссии определяются в п. 24 Положения о ЕАЭК. Особо значимы первые два подпункта (24.1 и 24.2). Совет обеспечивает совершенствование правового регулирования деятельности Комиссии. Эта функция напрямую отражает положение о руководстве Комиссией со стороны Совета. Второе важнейшее правомочие – это подготовка и внесение на утверждение Высшего совета проработанных предложений об основных направлениях интеграции в рамках Союза. Основные сферы компетенции, которые определяют рамки такого рода деятельности Совета ЕАЭК, заложены в п. 1 Положения, относящегося к ЕАЭК.

Совет рассматривает и утверждает по предложению Председателя Коллегии вопросы, связанные со структурированием аппарата Комиссии. Он утверждает перечень департаментов, их структуру и штатную численность и их распределение между членами Совета. Совет утверждает квалификационные требования к должностным лицам и сотрудникам Комиссии. Совет решает вопросы, связанные с применением Положения о социальных гарантиях, привилегиях и иммунитетах, установленных в Евразийском экономическом союзе. Он одобряет порядок оплаты труда членов Коллегии, должностных лиц и сотрудников Комиссии, устанавливает предельную штатную численность департаментов Комиссии. В целях соблюдения трудовых прав Совет создает под своей эгидой комиссию по этике и утверждает ее статут.

К числу проблем правового характера, решаемых Советом, можно отнести также рассмотрение, по определенным основаниям, вопроса об отмене или пересмотре решений, принимаемых Коллегией. Он рассматривает также вопросы, связанные с мониторингом и контролем за исполнением международных договоров. Дает при необходимости поручения Коллегии. Среди полномочий Совета – рассмотрение и одобрение проекта бюджета Совета. При необходимости Совет принимает решение о создании требуемых консультативных органов.

Особо выделены в Положении о ЕАЭК постановления, связанные с полномочиями Председателя Совета. Он осуществляет общее руководство подготовкой к рассмотрению вопросов, выносимых на рассмотрение Совета; определяет повестку дня; руководит заседаниями Совета.

Последним в перечне высших органов ЕАЭС числится Коллегия ЕАЭК. Тем не менее этот орган играет важнейшую роль в управлении делами ЕАЭС и является единственным постояннодействующим органом Союза. От него во многом зависит продвижение и практическая реализация идей и программ углубления и развития интеграции. Он обеспечивает во многих ситуациях положение и роль интеграционного Союза на международной арене. Не менее важно и то, что Коллегия Комиссии – это единственный орган, в распоряжении которого находится довольно разветвленный административный аппарат, при посредстве которого осуществляется повседневное и всестороннее управление делами не только Комиссии, но и всего Евразийского экономического союза в целом.

Деятельность этого органа вызывает тем больший интерес, что он был учрежден в качестве самостоятельного института задолго до образования ЕАЭС и сумел уже накопить значительный практический опыт. Согласно формулировке, приведенной в п. 31 Положения о ЕАЭК, Коллегия «является исполнительным органом Комиссии». Эта формула, по сути, дополняет общие положения, в которых Комиссия характеризуется лишь как регулятивный орган ЕАЭС. Она позволяет уточнить место и роль Коллегии в инститциональной системе ЕАЭС, помогает должным образом оценить её правовую и функциональную природу.

Показательно, что, непосредственно в Положении раздел, посвященный Коллегии, содержит подробный перечень функций и полномочий, необходимых для исполнительного органа ЕАЭК. Поскольку развернутый перечень полномочий Комиссии в целом уже дан в первой части Положения о ЕАЭК, речь идет не об их повторении, а о средствах исполнения. Поскольку Коллегия – исполнительный орган ЕАЭК в целом, то его практическая деятельность распространяется на все сферы ведения, принадлежащие Комиссии. Применительно к Коллегии ее деятельность охватывает не только общие сферы деятельности, но и те, которые принадлежат только или исключительно Коллегии. Перечень, данный в п.43 Положения о ЕАЭК, содержит 20 подпунктов, которые закрепляют функции и полномочия Коллегии. Приведем наиболее существенные.

Это выработка собственных предложений и обобщение предложений, вносимых государствами-членами в рамках Союза, в целях разработки и реализации проектов в сфере интеграции. Подобное полномочие можно отнести к числу наиболее важных для обеспечения развития и жизнедеятельности ЕАЭС.

Коллегия осуществляет решения и распоряжения, принятые всеми вышестоящими органами – Высшим и Межправительственным советами и Советом самой Комиссии. Готовит проекты документов и актов, принимаемых или рассматриваемых этими органами. Осуществляет мониторинг и контроль за исполнением принятых актов и международных договоров, входящих в право ЕАЭС. По мере необходимости обращает внимание соответствующих вышестоящих инстанций и государств-членов на исполнение правовых актов Союза.

Коллегия разрабатывает рекомендации и изучает вопросы, касающиеся формирования, функционирования и развития Союза. Дает по ним необходимые экспертные заключения. Эта работа в значительной мере ложится на консультативные и вспомогательные органы, создаваемые по решению Коллегии. В случае возникновения разногласий и споров между государствами-членами по вопросам, связанным с толкованием и применением права ЕАЭС, Коллегия оказывает содействие в урегулировании споров на досудебной стадии. На практике более или менее существенные спорные вопросы требуют решения на политическом уровне, а не судебном. Порой споры связаны с реализацией переходных постановлений.

Ежегодный отчет о своей деятельности Коллегия представляет Совету Комиссии.

Особый правовой статус Коллегии, отличающий ее от других органов, находит свое отражение в порядке формирования, структурирования и организации работы Коллегии. С момента своего назначения член Коллегии приобретает статус международного служащего. Он должен осуществлять свою деятельность на основе предписаний права ЕАЭС и действовать в интересах достижения целей и задач, стоящих перед Союзом, а не лоббировать национальные интересы. (На практике это не всегда так). Члены Коллегии не должны при исполнении своих обязанностей получать указания от властей своей страны. Они не должны выполнять любую иную работу вне Комиссии. Исключение составляют преподавание, научная или иная творческая деятельность. Оплачиваемая деятельность вне Комиссии, занятие бизнесом не только лично, но и через членов семьи влекут за собой отставку с поста члена Коллегии. При досрочной вакансии пост замещается представителем той же страны на оставшийся срок полномочий. Требования морально-этического и материального порядка перечислены весьма подробно в п. 36 Положения о ЕАЭК.

Сравнительно детально закреплены в Положении права и полномочия Председателя Коллегии. Соответствующие положения приведены в п. 51 Положения и изложены в 18 подпунктах. Он организует и направляет деятельность Коллегии. Он ex-officio состоит в Совете Комиссии и по общему правилу принимает участие в рабочих заседаниях Высшего и Межправительственного советов. Он организует и готовит заседания каждого из этих Советов. Председатель Коллегии выступает от имени Комиссии администратором бюджета и распорядителем бюджетных средств. Он распоряжается материальными ресурсами и заключает гражданско-правовые договоры, представляет Комиссию и выступает в Суде. (На практике все такого рода полномочия осуществляются администрацией в соответствии с указаниями Председателя).

Под руководством и при участии Председателя Коллегии формируется, структурируется и функционирует административный аппарат, подчиненный Коллегии. По представлению и при личном участии Председателя формируются основные административные подразделения-департаменты, определяется их специализация и состав.