Институциональная структура еаэс

В главе рассматриваются создание и порядок функционирования институциональной системы, формирование и структура органов ЕАЭС и статус должностных лиц и сотрудников Союза

Общие принципы построения и функционирования

Институциональной структуры ЕАЭС

Институциональная система Евразийского экономического союза служит материальным его воплощением и главным инструментом достижения целей и решения задач, которые юридически закреплены в главном учредительном акте ЕАЭС. За прошедшие годы предусмотренная ДЕАЭС система жизнедеятельности Союза воплощена в жизнь, и предусмотренные учредительным актом органы уже начали работать. Не всё пока реализовано полностью. Нередко возникают трудности и даже в какой-то мере кризисные явления. Тем не менее, Союз расширяется и укрепляется (его новыми членами стали Армения и Киргизия), а органы Союза наращивают опыт и практику.

Договором о ЕАЭС учреждены четыре основополагающих института Союза. Это: 1. Высший евразийский экономический совет; 2. Евразийский межправительственный совет; 3. Евразийская экономическая комиссия; 4. Суд Евразийского экономического союза.

Первые три органа осуществляют функции политического руководства и управления делами Союза. Особым статусом наделен судебный орган Союза. На его основе конституируется судебная система, обладающая особым статусом, юрисдикцией и полномочиями. (Суд и судопроизводство рассматриваются в отдельных главах учебника).

В отличие от ЕС в ЕАЭС отсутствуют выборная парламентская ассамблея, единый Центральный банк и Счетная палата. Задача их создания отложена на перспективу и остается весьма сложной. Об этом вполне убедительно говорит тот факт, что предусмотренные Договором 1999 г. об образовании Союзного государства создание объединенного парламента и общей финансовой системы остаются нереализованными по настоящее время.

Цели и принципы построения институциональной системы фиксируются комплексно. Так, в ст. 3 – Основные принципы функционирования Союза – устанавливается, что Союз осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставленной государствами-членами. При определении статуса каждого из органов Союза конкретно указывается, какими полномочиями и компетенцией он обладает. Например, общая характеристика ЕЭК и ее статус определены в ст. 18 ДЕАЭС. Они детально регламентированы в Приложении 1 к Договору, озаглавленном «Положение о Евразийской экономической комиссии». Все органы ЕАЭС обязаны руководствоваться указаниями ст. 4 ДЕАЭС, в которой фиксируются основные цели, подлежащие достижению Союзом. В основном речь идет о формулировании целей социально-экономического характера (стабильность национальных экономик, повышение жизненного уровня трудящихся и т.п.) Такой подход вполне обоснован, поскольку сам Союз является экономической региональной организацией. Конкретизируются цели и принципы в статьях ДЕАЭС, посвященных органам Союза.

 

Высший Совет ЕАЭС

 

Высший Совет. Ему непосредственно посвящены четыре статьи ДЕАЭС (с 10 по 13). «Высший Совет, – гласит ст. 10, – является высшим органом Союза». Стилистически формулировка не вполне удачная (Высший является высшим). Тем не менее, она достаточно четко наделяет Высший Совет верховенством в осуществлении полномочий и компетенции Союза. Этот статус Совета подтверждается постановлениями Договора, указывающими на преимущественную юридическую силу актов Высшего Совета по отношению к актам межправительственного совета и ЕАЭК. Статус верховенства Совета распространяется не только на решение экономических проблем, но практически на всю жизнедеятельность Союза, включая и сферу внешних сношений.

Верховенство Высшего совета в системе органов Союза подтверждается его составом и структурой. В состав Высшего совета входят главы всех государств, образующих Союз. Все члены Союза равноправны и принимают решения на основе консенсуса. Подчеркивает равноправие государств-членов порядок осуществления председательствования в Совете. Функции председательствования осуществляются поочередно ежегодно на ротационной основе в порядке русского алфавита наименования государств.

Заседания Высшего совета проводятся один раз в год. Председатель Совета обеспечивает подготовку заседания, выработку повестки дня и выносит решения по организационным и процедурным вопросам. Таково, в частности, решение о круге приглашаемых участников или аккредитации представителей СМИ. Расходы, связанные с заседанием Высшего совета, осуществляются за счет бюджетных средств Союза. В случае досрочной вакансии оставшийся срок полномочий выполняет новый глава государства, председательствующего в данный период.

В случае необходимости по предложению председателя или любого из государств-членов может быть созвано внеплановое заседание. Необходимое содействие в подготовке к проведению такого заседания оказывает Комиссия при поддержке, как и при регулярных заседаниях, принимающего государства. Полномочия Высшего совета подробно, хотя и не исчерпывающе, перечисляются в ст. 12 ДЕАЭС.

В самом общем виде к компетенции Высшего совета отнесены определение стратегии, перспективы и направления эволюции Союза, реализации его целей. Такого рода проекты разрабатываются и вносятся, как правило, Евразийской экономической комиссией. Предложения могут вноситься и отдельными государствами-членами. Различия в инициаторах на процедуру принятия рассматриваемого проекта формально (в отличие от ЕС) не влияют. В любом случае итоговые документы вотируются на основе консенсуса. Предварительная и глубокая проработка подготавливаемого решения обязательна и порой охватывает длительные сроки: многие месяцы или даже годы. Комиссия практически почти монопольно осуществляет право инициирования, схожее с правом законодательной инициативы. Особую группу образуют полномочия Совета по вопросам членства в Союзе. Только Высший совет принимает решение по обращению о вхождении в состав Союза. Он же дает согласие на предоставление (или аннулирование) статуса наблюдателя или кандидата на вступление. (В 2017 г. статус наблюдателя предоставлен Молдавии. С просьбами о предоставлении такого статуса обратились ещё ряд стран).

Статусу наблюдателя посвящена ст. 109 ДЕАЭС. Соответствующее заявление подается Председателю Высшего совета. Решение о предоставлении государству-заявителю (или отказе в нем) статуса наблюдателя принимается Высшим советом. При вынесении соответствующего решения Совет должен учитывать интересы развития интеграции и содействия достижению целей Союза. Государство, получившее статус наблюдателя может участвовать, в лсучае получения приглашения, в заседаниях органов Союза. Ему предоставляются рабочие документы, за исключением конфиденциальных. Однако статус наблюдателя не дает права участвовать в принятии решений институтами Союза и обязывает заявителя воздерживаться от любых действий, способных нанести ущерб интересам Союза и его членов, объектам и целям, закрепленным в ДЕАЭС. Детально статус наблюдателя будет регламентирован отдельным актом. (В определенной мере в этой сфере можно учитывать и использовать практику, наработанную ЕС. За годы своего существования ЕС вырос с шести до двадцати восьми государств. С 2017 г. впервые реализуется ст. 50 ДЕС о выходе из состава ЕС. Выбывает Великобритания).

К решению кадровых вопросов Высшим советом отнесено утверждение общей штатной численности аппарата органов Союза, квота должностных лиц, направляемых на работу в аппарат Союза. Решения реализуются на конкурсной основе и с учетом взноса государства в бюджет ЕАЭС. Высший совет утверждает порядок работы членов Коллегии Комиссии, судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников органов Союза (о них ниже).

Особый порядок устанавливается в отношении определенных высших должностных лиц. Высший совет утверждает состав Коллегии ЕЭК и распределяет обязанности его членов, он также прекращает их полномочия. Совет по согласованию с членами Союза назначает Председателя коллегии и принимает решения, при необходимости, о досрочном освобождении. По представлению государств-членов Высший совет назначает судей Союза и обращается с запросами в адрес Суда. За Высшим советом закреплены функции по контролю за соответствием служащих ЕАЭС определенным морально-этическим и материальным требованиям (на практике такой контроль осуществляет Комиссия). Совет утверждает порядок оплаты труда членов Коллегии Комиссии, судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников органов Союза. (Более подробно вопрос о своего рода гражданской службе регламентируется в ст. 9 ДЕАЭС и Положении о Евразийской экономической комиссии (Приложение №1 к ДЕАЭС, а также отчасти Приложения №30 и №32).

Среди других полномочий Высшего совета, закрепленных в ДЕАЭС, необходимо выделить компетенцию в бюджетной сфере и правомочия с этим связанные. Совет утверждает проект бюджеты на каждый финансовый год (он начинается с 1 января календарного года и завершается 31 декабря). Совет утверждает отчет и его исполнении, нанимает внешнего аудитора. Именно Совет определяет долю взноса в бюджет Союза каждого из государств-членов. Его размеры учитываются, в частности, при формировании аппарата Союза. Отдельно указывается на то, что Совет утверждает порядок проверки сообщаемыми судьями и работниками Союза сведений о доходах, имуществе и ценных бумагах, как принадлежащих самому работнику, так и членам его семьи. Совет также утверждает порядок оплаты труда членов Коллегии Комиссии, судей Суда Союза, должностных лиц и сотрудников Союза.

Отдельную группу полномочий Высшего совета образует принадлежащая ему компетенция в сфере внешних сношений. Высший совет определяет содержание и направленность внешней политики ЕАЭС и контролирует и корректирует реализацию международного сотрудничества ЕАЭС.

Совет принимает решение о переговорах с третьей стороной и заключении соответствующих договоров, отвечающих принципу закрепления взаимных прав и обязательств. Совет также может принять решение о приостановке и выходе из международного договора. В этом случае ЕАЭС должен в целом следовать нормам и принципам международного права, приверженность которым декларируется в учредительном акте. Учитывая, что все принципиальные вопросы в рамках Союза решаются на основе консенсуса, это правило относится и ко всем вопросам международного сотрудничества Союза.

Высший совет может принять к своему рассмотрению и вопросы прямо не названные в ст. 12 ДЕЭС. Это – особо важные вопросы, которые признаются таковыми Советом, или о рассмотрении и решении которых просят Межправительственный совет или Комиссия.