Консульские иммунитеты и привилегии

Классы и персонал консульских учреждений. В отличие от дипломатических представительств, представ­ляющих страну в полном объеме ее международно-политичес­ких отношений, деятельность консульских представительств осуществляется в пределах определенного района страны пре­бывания, называемого консульским округом. В отличие от дипломатических представительств, в одной стране может быть несколько консульских округов и несколько консулов.

Консульское учреждение обычно определяют как постоянный государственный орган внешних сношений, находящийся на территории иностранного государства в силу соответствующего международного соглашения и выполняющий консульские функции по защите интересов своего государства, его граждан и организаций. В современной международно-правовой доктрине и консульской практике употребляются термины "консульское учреждение" и "консульское представительство". На наш взгляд, последний термин правомерен, поскольку отдельные консульства представляют интересы своего государства на определенной территории государства пребывания в пределах своей компетенции.

Консульские учреждения как зарубежные представительства имеют существенное отличие от дипломатических представительств: они функционируют не в масштабах всего государства пребывания, а в пределах консульского округа, определяемого по взаимному соглашению. Обычно такой округ охватывает несколько административно-территориальных единиц государства пребывания.

Консульские отношения возникают с установлением дипломатических отношений, а при их отсутствии на основе специального соглашения заинтересованных государств. Согласие государства пребывания необходимо для открытия консульского учреждения.

Консульские функции выполняются как рассматриваемыми специальными консульскими учреждениями, так и дипломатическими представительствами, в составе которых создаются консульские отделы.

Самостоятельные консульские учреждения подразделяются на следующие классы: генеральные консульства; консульства; вице-консульства; консульские агентства.

Класс консульского представительства определяется по согласованию между государствами. Консульские отделы дипломатических представительств возглавляются заведующими. Они могут именоваться даже консулами или генеральными консулами, но, так же как и сотрудники этих отделов, входят в состав членов персонала дипломатического представительства.

Консульские представительства возглавляют консулы различных классов. Консул - это должностное лицо, назначаемое одним государством в другое государство для выполнения кон­сульских функций.

В соответствии с классом консульского учреждения определяются и классы их глав: генеральные консулы; консулы; вице-консулы; консульские агенты. В некоторых государствах дипломатическая и консульская службы разделены и сотрудникам консульской службы присваиваются специальные консульские ранги, наименования которых, как правило, совпадают с наименованиями вышеназванных классов глав консульских учреждений. В СССР (РСФСР) консульская служба с 1918 г. была объединена с дипломатической, и работникам консульской службы с тех пор стали присваивать дипломатические ранги. Аналогичной практики после 1991 г. продолжает придерживаться и Россия.

Российские консульские учреждения ведут свою деятельность под общим политическим руководством главы дипломатического представительства в государстве пребывания. Консульские учреждения осуществляют свои функции в пределах консульских округов, которые представляют собой согласованные с государством пребывания районы территории последнего. Количество консульских округов и консульских учреждений также определяется по согласованию между государствами.

Термин "консульское должностное лицо" в общем плане охватывает любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено выполнение соответствующих функций (генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент и секретарь консульского учреждения), а также лицо, прикомандированное к консульскому учреждению для подготовки к будущей службе (стажер).

Членов персонала, выполняющих административно-технические функции или функции по обслуживанию консульства, именуют сотрудниками консульского учреждения либо работниками обслуживающего персонала. В ст. 1 Конвенции 1963 г. категория административно-технического персонала поименована как консульские служащие.

Консульские учреждения имеют право взимать на территории государства пребывания так называемые консульские сборы за совершение соответствующих актов. Для выполнения своих функций консульские представительства располагают определенными средствами.

Большое значение имеет свобода сношений консульского учреждения с центральными органами внешних сношений представляемого государства, а также с другими дипломатическими и консульскими представительствами своей страны.

Свобода сношений предполагает невмешательство и отсутствие какой-либо проверки властями государства пребывания всей информации консульского учреждения и ее источников. Технически свобода сношений достигается с помощью специальных средств, в частности дипломатических и консульских курьеров, и обычных средств связи (телеграф, телефон) с допустимым изменением шифра или кода. Однако установить радиопередатчик и пользоваться им консульское учреждение может лишь с разрешения властей государства пребывания (ст. 35).

Работники консульского учреждения пользуются свободой передвижения в пределах консульского округа в той мере, в какой это не противоречит правилам государства пребывания о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности (ст. 34).

 

Иммунитеты и привилегии консульских учреждений и их персонала. Для успешного выполнения своих функций консульские учреждения и члены их персонала наделяются консульскими иммунитетами и привилегиями.

Консульские привилегии и иммунитеты предоставляются, как это зафиксировано в преамбуле Конвенции 1963 г., "не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени их государств".

История развития консульского института во многом объясняет существующие различия в консульских иммунитетах и привилегиях по сравнению с дипломатическими. Дипломатические представительства действуют и на функциональной, и на представительской основе. А вот за консульскими учреждениями нередко отрицается представительский характер, и считается, что они действуют только на функциональной основе. В то же время наблюдается и некоторая тенденция к должному учету представительских аспектов деятельности консульских учреждений. Тем не менее определяющим в отношении консульских иммунитетов и привилегий во многом еще остается функциональный подход. Из числа иммунитетов и привилегий консульских учреждений наибольшее значение имеет неприкосновенность консульских помещений (ст. 31). В Конвенции 1963 г. содержится положение о предполагаемом согласии глав консульского учреждения на доступ в помещения представителей властей государства пребывания "в случае пожара или другого стихийного бедствия, требующего безотлагательных мер защиты" (п. 2 ст. 31). Это отличает консульские учреждения от дипломатических представительств, на доступ в которые требуется явно выраженное согласие его главы.

Неприкосновенностью пользуются также архивы и документация консульского учреждения в любое время и независимо от их местонахождения (ст. 33). При этом Конвенция 1963 г. допускает возможность выдвижения со стороны властей государства пребывания требования о вскрытии консульской вализы при наличии подозрений, что в ней содержится что-либо другое, кроме разрешенных к провозу предметов или служебной переписки консульства (п. 3 ст. 35). Иммунитетом от реквизиции, но за определенными исключениями, пользуются как сами консульские помещения, так и предметы их обстановки, средства передвижения и все имущество (п. 4 ст. 31).

К числу привилегий консульского учреждения относятся: налоговые льготы (кроме оплаты конкретных видов услуг); таможенные привилегии, аналогичные дипломатическим; право пользоваться консульским щитом (эмблемой с изображением герба своей страны и наименованием консульства на языке представляемого государства и государства пребывания) и устанавливать флаг своей страны на здании консульства.

Иммунитеты и привилегии членов персонала консульского учреждения носят функциональный характер. Члены персонала не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе как на основании постановлений компетентных властей в случае совершения тяжких преступлений (ст. 41).

В двусторонних консульских конвенциях вопрос о личной неприкосновенности решается по-разному. В одних воспроизводятся положения Конвенции 1963 г., в других содержатся положения, максимально приближающие личную неприкосновенность консульских должностных лиц к личной неприкосновенности дипломатических агентов. Например, ст. 19 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Куба 1998 г. предусматривает следующее:

"1. Консульские должностные лица и члены их семей, проживающие вместе с ними и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуются иммунитетом от уголовной, гражданской и административной юрисдикции в государстве пребывания. Консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций.

2.Однако положение пункта 1 настоящей статьи не применяется в отношении гражданского иска:

а) вытекающего из договоров, заключенных консульским должностным лицом или консульским служащим, по которым они прямо или косвенно не приняли на себя обязательство в качестве агента представляемого государства; б) третьей стороны за вред, причиненный несчастным случаем в государстве пребывания, вызванным дорожным транспортным средством, судном или самолетом".

При выполнении своих официальных функций консульские должностные лица обладают иммунитетом от юрисдикции государства пребывания, кроме некоторых гражданских исков. Но и здесь договорная практика весьма различна. Согласно ст. 44 Конвенции 1963 г. консульское должностное лицо может быть вызвано в суд для дачи показаний. Однако за отказ явиться в суд к нему не могут применяться никакие меры взыскания или наказания.

В соответствии с рядом двусторонних конвенций консульские должностные лица давать показания в суде не обязаны и пользуются в этом отношении практически теми же правами, что и соответствующие члены персонала дипломатического представительства.

К привилегиям консульских должностных лиц, сотрудников консульств и членов их семей относятся: определенные налоговые льготы (как правило, на основе взаимности); таможенные привилегии (освобождение от таможенного досмотра личного багажа и уплаты таможенных пошлин); освобождение от военной и других личных повинностей; право главы консульского учреждения устанавливать флаг представляемого государства на своей резиденции и на используемых им в официальных целях транспортных средствах и др.

Вопросы режима, применяемого к почетным (нештатным) консулам и возглавляемым ими консульским учреждениям, трактуются в гл. III (ст. ст. 58 - 68) Конвенции 1963 г. Анализ договорной практики многих государств подтверждает вывод о том, что приближение консульских иммунитетов и привилегий к дипломатическим представляет собой перспективный вариант прогрессивного развития консульского права.