Социальное законодательство США в послевоенный период

Совершенствование методов государственного регулирования экономики и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области бюджета и кредита, направленной на обеспечение устойчивого уровня спроса, производства и занятости) становится со времени проведения "нового курса" главной задачей всех ветвей власти американского государства. Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. принял Закон о занятости, который впервые официально возложил на президента ответственность за состояние американской экономики. На основании этого закона был создан Совет экономических консультантов, который должен был представлять главе государства ежегодный доклад с тщательным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в начале каждой его сессии и последующей выработки конгрессом рекомендаций как государственным органам, так и частным лицам, "с целью достижения максимального или высокого уровня занятости". Впоследствии были приняты и другие законы, дополняющие, корректирующие законодательство "нового курса", но главные направления экономической и социальной политики американского государства оставались неизменными.

Одним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внесший существенные поправки в Закон Вагнера.

Закон Тафта-Хартли 1947г. Закон Вагнера (принятый в 1935 г. в кризисной ситуации, преследовавший не в последнюю очередь политические цели Ф. Рузвельта перед очередными выборами) создал определенный дисбаланс политических сил, ограничивая свободу действий, "нечестную трудовую практику" только предпринимателей, что не могло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокруг Закона 1935 г. началась сразу же после его принятия. В нее включились возникшая в это время антирузвельтовская организация "Американская лига свободы", такие крупные организации американского бизнеса, как "Национальная ассоциация промышленников", "Торговая палата" и др. До 1937 г. борьба велась за признание закона неконституционным, затем за пересмотр его конгрессом, в котором за последующие 10 лет было рассмотрено 200 соответствующих законопроектов. В 1947 г. такой пересмотр состоялся, был принят Закон Тафта-Хартли, который действует до сих пор.

Закон Тафта-Хартли призван был создать механизм пресечения незаконных забастовок, а также предотвращения политизации профсоюзов. Достижение этих целей правящие круги видели в проведении политики дальнейшей интеграции профсоюзов в регулирующий социальные отношения государственный механизм, а также в наделении президента значительными правами для предотвращения конфликтов в промышленности, особенно тех, которые угрожали общественной безопасности. Закон пресекал ряд направлений "нечестной трудовой практики" профсоюзов: запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вторичные бойкоты (то есть бойкоты тех предпринимателей, которые не являлись непосредственными нанимателями бастующих рабочих), стачки солидарности, пикетирование предприятий с тем, чтобы добиться от предпринимателя заключения договора с профсоюзом, который не прошел установленной законом процедуры его официального признания, забастовки государственных служащих, стачки, создающие угрозу национальной безопасности, и др. Допустимые формы забастовок оговаривались рядом условий: введением двухмесячного "охладительного периода", обязательным извещением предпринимателя о намерении провести забастовку, голосованием рабочих перед объявлением забастовки и пр.

На основе специального положения закона о защите прав рабочих от профсоюзов была значительно усилена правовая регламентация деятельности профсоюзов. В частности, закон подробно регулировал порядок заключения коллективных договоров, рассматривал, каким условиям должен отвечать профсоюз, добивающийся права участия в коллективно-договорных отношениях, требовал от руководителей профсоюзов подписки о непричастности к деятельности Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов Министерству труда о своих финансовых делах и пр. Профсоюзам было отказано в праве делать взносы в избирательные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные должности.

Запретив договор "закрытого цеха" и ограничив возможность заключения договора "союзного цеха", закон тем самым существенно ограничил право профсоюзов диктовать предпринимателям условия найма рабочей силы. Вновь созданный орган, Федеральная служба посредничества и примирения, должен был разрешать споры между предпринимателями и рабочими путем коллективных переговоров их представителей. Но главная роль в деле проведения в жизнь положений закона отводилась Национальному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и судам, которым принадлежало право вынесения запретительных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмотрения гражданских исков и уголовных дел, касающихся ложных показаний о непринадлежности к Коммунистической партии, политической деятельности профсоюзов и пр.

Условия договора "союзного цеха" предусматривают право предпринимателя принимать на работу нечленов профсоюза, но требуют в течение короткого времени вступления вновь нанятых рабочих в профсоюз. Право запрещать договор "союзного цеха" было закреплено за штатами. Это положение было включено в законы "О праве на труд" многих штатов. Закон создавал также постоянно действующий президентский механизм для пресечения "недозволенной профсоюзной активности". Президент мог запретить стачку на 80 дней, если, с его точки зрения, она "угрожала национальным интересам", мог обратиться в суд для вынесения судебного приказа о запрещении стачки, назначить арбитражную комиссию для рассмотрения трудового конфликта.

Антипрофсоюзная ограничительная направленность Закона Тафта-Хартли была усилена Законом Лэндрама-Гриффина 1959 г., поставившего профсоюзы под еще больший контроль государственных органов, которые получили право регулировать проведение выборов в профсоюзные органы, определять размеры членских взносов, требовать представления в Министерство труда отчетов, копий уставов, постановлений профсоюзов и пр. Положения Закона Тафта-Хартли неоднократно подкреплялись впоследствии решениями Верховного суда США. Например, в 1984, 1985 гг. Верховный суд запретил оказывать давление на рабочих с тем, чтобы они вступали в профсоюз (однако разрешил вести среди них "разъяснительную работу"), поддержал практику запрета "закрытого цеха", предоставил компаниям, "испытывающим финансовые трудности", право разрывать трудовые отношения с организованными в профсоюз рабочими и пр.

Закон Тафта-Хартли, при всей своей антипрофсоюзной направленности, привел к более жесткому упорядочению отношений между трудом и капиталом, внес видимую лепту в достижение согласия между ними и тем самым способствовал укреплению политической стабильности, в чем интересы американских предпринимателей и американских профсоюзов никогда не расходились. Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борьбы с бедностью" Л. Джонсона.

Наиболее активный период социального реформаторства США падает после "нового курса" Ф. Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демократом Л. Джонсоном была провозглашена программа создания "великого общества", выполнение которой было призвано амортизировать проявление социальной напряженности в стране, стимулировать развитие экономики путем обеспечения соответствующего уровня занятости, потребления и пр. Центральным и наиболее многообещающим звеном программы была "борьба с бедностью", вызванной к жизни значительным ростом числа американских граждан, живущих ниже уровня бедности (согласно официальным данным, их насчитывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20% населения страны), к числу которых были отнесены прежде всего цветные американцы, престарелые, не имеющая постоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без отцов. Программа была принята в период экономического процветания Америки и социального брожения, мощного движения за гражданские права, студенческих волнений, антивоенных выступлений против позорной войны во Вьетнаме. Ее принятию способствовало демократическое большинство в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов, Национального совета крестьян и других общественных организаций. Против нее выступила большая часть деловых кругов США, так как осуществление программы "борьбы с бедностью" (требующей многомиллионных государственных затрат) предполагало перераспределение средств, полученных от наиболее состоятельной части населения, облагаемой высокими налогами, в пользу нуждающихся, облагаемых низкими налогами.

Проведение программы в жизнь началось с принятия в 1964 г. Закона об экономических возможностях, которым предусматривались мероприятия по профессиональной подготовке и обучению главным образом молодежи, особенно безработной, в рамках создаваемых "трудовых корпусов", "молодежных корпусов по месту жительства"; выдачи льготных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйственным рабочим и пр. В 1965 году последовало издание законов о начальном и среднем школьном образовании, а затем о высшем образовании, признанных способствовать повышению образовательного уровня малообеспеченной молодежи. В том же году были введены программа "медикэр", предусматривающая оплату медицинских счетов получателей пособий по бедности, за бортом которой оставались, однако, те, кто такого пособия не получал, (то есть третья часть всех бедняков) и программа "медикейт" - помощи пенсионерам в оплате их счетов по болезни. В этом же году началось осуществление программы субсидирования части расходов бедняков на продукты питания в виде продуктовых купонов, обмениваемых в магазинах на небольшое количество дешевых продуктов.

В рамках законов о жилищном строительстве и городском развитии 1965, 1968 гг. были приняты некоторые меры по оказанию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир и финансировании строительства дешевых жилищ. Была принята также серия законов по регулированию бизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущих людей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укрепления здоровья промышленных рабочих, значительно повышены федеральные ассигнования штатам для борьбы с преступлениями, для создания транспортных транзитных систем. Осуществление программы потребовало создания новых специализированных агентств.

Для содействия местным органам в их "войне с бедностью" было создано специальное Ведомство экономического содействия и пр. Усилия правительства не привели к осуществлению всех намеченных программ, так как они не были обеспечены с самого начала соответствующими государственными ассигнованиями (несмотря на повышение ставок социального страхования, налога на бизнес и пр.). А в 1966 г. они были еще более ограничены в связи с увеличением бюджетного дефицита, вызванного ростом эскалации войны во Вьетнаме, усилением инфляции. Задача построения "великого общества", свободного от бедности и безработицы, таким образом, не была решена. Последовавший вслед за этим циклический кризис перепроизводства 1973-1975 гг. еще больше обострил в США проблему занятости.

Только по официальным данным, в 1975 г. в Америке было 8,3 млн. полностью безработных. Вместе с тем следует отметить, что социальные программы "борьбы с бедностью", явившиеся прямым продолжением социальных реформ Ф. Рузвельта, так же как и ныне действующие многочисленные социальные программы, определили постоянное действие общей, хотя и неоднородной тенденции в изменении общественных отношений. Эта тенденция выражается не только в повышении социальной защищенности бедных слоев американского общества, в политике выравнивания уровней доходов населения, но и в возрастании доли коллективных форм собственности, укреплении экономической независимости и правовой охраны личности.

Пятая республика во Франции

В мае 1958 г. в обстановке военного мятежа в Алжире парламент призвал к власти генерала де Голля и наделил его правительство чрезвычайными полномочиями. Правительство спешно подготовило проект новой конституции, который в сентябре 1958 г. был одобрен на референдуме 79,2% голосов его участников и с октября 1958 г. вступил в силу.

Конституция 1958 г. Авторы Конституции 1958 г., которую считали "скроенной точно по мерке для де Голля", исходили из необходимости коренного пересмотра принципов. Впоследствии голлизм стал массовым политическим течением, в котором авторитарные идеи сочетались с лозунгами "великой, независимой Франции", "надпартийных интересов" и "ассоциации труда и капитала". Голлистская партия неоднократно реорганизовывалась и меняла название. С 1976 г. она именуется Объединение в поддержку республики.

Прежде всего, предполагалось стабилизировать политическую систему путем "большей сбалансированности" всех видов власти и усиления независимости исполнительной власти от политических маневров различных партий. Исполнительная и законодательная власти должны были быть четко разделены, имея своим источником только "мандат народа" (т. е. выборы). Однако еще более эффективным средством укрепления системы властвования должен был стать институт главы государства. Возвышаясь над всеми властями и не навязывая себя в качестве повседневного главы правительства и лидера парламентского большинства, президент должен был выражать высшую волю государства по проблемам первостепенного значения. Таким образом, одной из важнейших задач этого органа было гарантировать стабильность исполнительной власти в неб­лагоприятных политических и экономических условиях.

Эти идеи были четко проведены в тексте нового основного закона. Свидетельством этому является сама структура конституции, построенной по схеме президент - правительство - парламент. Центральным звеном всей политической системы стал президент.

Ему была отведена роль "высшего арбитра", призванного обеспечивать нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства (ст. 5). Поэтому президент не нес политической ответственности ни перед каким органом (за исключением случая государственной измены) и никем не контролировался. В то же время для выполнения своей роли он был наделен как широкими постоянными прерогативами, так и полномочиями, имеющими исключительный характер.

Прежде всего, президент назначал главу правительства, а по его предложению - остальных членов кабинета, а также принимал их отставку. Он председательствовал на заседаниях правительства, в Совете и Комитете национальной обороны, в Высшем совете магистратуры. Ему предоставлялись полномочия главы вооруженных сил, право назначения на высшие гражданские и военные должности.

Президент был наделен значительными полномочиями не только в исполнительной, но и в законодательной сфере: он имел право подписывать и обнародовать законы, требовать от парламента нового обсуждения закона или отдельных его статей; право оспорить принятый парламентом законопроект и передать его в Конституционный совет (суд) для заключения о его соответствии конституции; право передавать некоторые виды законопроектов на референдум, минуя парламент; право обращаться к парламенту с посланиями, которые не подлежат обсуждению;

право принимать ордонансы, имеющие силу закона. Президент получил также право роспуска нижней палаты парламента (ст. 12), что не характерно для чисто президентских республик.

Он представлял Францию в международных отношениях, наделялся значительными прерогативами в области внешней политики.

Помимо указанных полномочий, президент по ст. 16 получил право принимать чрезвычайные меры по своему усмотрению в условиях, когда "установление Республики, независимость Нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной или непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией, нарушено".

Одновременно предусматривался ряд гарантий против установления единоличной диктатуры президента (автоматический созыв парламента, запрос мнения Конституционного совета и т. п.). Однако деятельность президента в период чрезвычайного положения никем не контролировалась. В соответствии со ст. 19 свои наиболее важные полномочия: назначение правительства, роспуск палаты, введение в действие исключительных полномочий, передача законопроектов на референдум и ряд других - президент осуществлял единолично, без контрасигнирования со стороны премьера и соответствующих министров. Остальные акты президента требовали министерской скрепы, и, таким образом, премьер-министр нес за них политическую ответственность перед парламентом. Конституция 1958 г. отказалась от прежней политической практики избрания президента парламентом. Отныне он должен был избираться коллегией выборщиков, в которой члены парламента составляли ничтожную часть. Позднее косвенные выборы президента были заменены прямыми.

На последнее место среди высших государственных органов Конституция 1958 г. поместила парламент. Он состоял из двух палат - Национального собрания и Сената, которые были практически равноправными. Национальное собрание избиралось прямым голосованием. Сенат, избираемый путем косвенного голосования коллегиями выборщиков, должен был обеспечивать представительство территориальных единиц республики и французов, проживавших за пределами Франции. Особые "сдерживающие" полномочия Сената, обладающего правом вето в отношении проектов конституционных изменений, могли стать тормозом при прохождении важных законопроектов

Система органов, по Конституции 1958 г., обладая атрибутами парламентарной республики (ответственность правительства перед парламентом, министерская скрепа актов президента и т. п.), наиболее существенные полномочия в определении и проведении государственной политики передавала президенту. Обширные прерогативы президента Франции, предусмотренные конституцией, не имели аналога даже в президентских республиках. Режим Пятой республики стал в теории именоваться смешанным "президентско-парламентским" или "косвенным президентским" режимом, став образцом своеобразной гибридной, а на деле новой, самостоятельной формы правления, получившей в политической науке наименование "полупрезидентская республика".