Наступним аспектом державного управління є його співвідношення з приватним управлінням і політичною владою.

Державне управління на відміну від приватного має такі особливості:

по-перше, воно охоплює більші масштаби і різноманітні види діяльності;

по-друге, поширюється на ті об'єкти, які не можуть бути об'єктом ринкових відносин (оборона, національна безпека, екологічна безпека, фундаментальні наукові дослідження);

по-третє, функціонує в рамках більш жорсткого право­вого поля (якщо у приватному управлінні закон встановлює, що йому не робити, то в державному правлінні — що він може робити);

по-четверте, якщо ефективність приватного управління вимірюється нормою прибутковості, то державне управління не має сталих критеріїв виміру своєї результативності, корисності;

по-п'яте, процес ухвалення рішень у відкритих демокра­тичних суспільствах вимагає більше поступливості, ком­промісів, мистецтва ведення переговорів;

по-шосте, на державне управління має значний вплив більше різноманітних чинників (законодавча база, спів­відношення політичних сил, засоби масової інформації, со­ціальні структури, геополітичне становище і т. ін.);

по-сьоме, державні керівники мають менш тривалу пер­спективу перебування на посаді, а також обмежену систему добору персоналу.

Для з'ясування співвідношення між політичною владою і управлінням необхідно підкреслити, що без політичної вла­ди не можливе державне управління. Однак істотна від­мінність між політичною владою і державним управлін­ням полягає в тому, що влада в основному опирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру, тобто враховує людські інтереси, по­треби; мета влади — забезпечення панування або впливу, мета управління — забезпечення відповідними інструмен­тами влади для досягнення цих цілей; влада грунтується в основному на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації структури і функцій; для за­безпечення ефективності управління недостатньо влади, необхідне вміння враховувати індивідуальні інтереси та по­треби для досягнення реалізації організаційних цілей.

Державне управління охоплює управління адміністра­тивним персоналом, а також управління суспільними сфе­рами життя. Управління адміністративним персоналом охоплює встановлення нормативних актів, що регулюють статус державного службовця, а також системи відбору і набору адміністративних кадрів. Державне управління стосовно суспільних сфер охоплює: економічну, соціальну, гуманітарно-культурну системи, оборону і національну без­пеку, міжнародні відносини.

Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:

а) в економічній:

— контроль за грошовим обігом;

— фінансово-бюджетну політику;

— банківсько-кредитне регулювання;

— промислову політику і структурну перебудову;

— правове регулювання монополій;

— управління державним сектором економіки;

— правове оформлення прав власності;

— здійснення аграрної політики;

б) у соціальній:

— діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;

— контроль за якістю харчової та фармацевтичної про­дукції;

— діяльність у галузі обов'язкового соціального страху­вання;

— житлову політику та політику урбанізації;

— захист прав та інтересів найманих робітників;

— створення механізму соціального партнерства;

— соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів вій­ни, літніх людей;

— поліпшення екологічного середовища;

в) у гуманітарно-культурній:

— визначення принципів і норм державного фінансу­вання освіти, науки і культури;

— визначення державних стандартів у середній і вищій школі;

— формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

— захист національно-культурних надбань;

— підготовку і перепідготовку кадрів;

г) у сфері оборони і національної безпеки:

— управління військово-промисловим комплексом;

— визначення структури і функцій збройних сил, прин­ципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;

— соціальний захист військових службовців;

— охорона державних таємниць у різних сферах суспіль­ного життя, контррозвідка і розвідка;

д) у сфері права:

— проектування і прийняття законів та під законних актів;

— захист конституційних прав громадян;

— захист прав людини і громадянина, запобігання злочи­нам і правопорушенням, охорона громадського порядку;

— здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;

— управління закладами примусового виховання;

ж) у сфері міжнародної політики:

— відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;

— підписання і ратифікація міжнародних договорів;

— управління дипломатичним службовим корпусом;

— участь у міжнародних організаціях;

— зовнішньоекономічна діяльність;

— захист прав своїх громадян за кордоном. Державно-адміністративне управління включає інсти­тут глави держави, уряд, загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні, місцеві державні адміні­страції.

Державне управління, що включає вищі органи державної влади, слід відрізняти від органів самоврядування як органів територіальних громад. До місцевого самоврядування від­носяться представницькі та виконавчі органи, котрі сфор­мовані на засадах виборності і мають юридичну, організа­ційну та майнову самостійність, визначену законом. Однак їхню діяльність певною мірою регламентовано державою.

Найвищим органом державної влади і державно-адмі­ністративного управління є інститут глави держави.

Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент — у республіканській. Влада монарха на відміну від президентської не є похідною від волевиявлення інших органів, а також від виборів. Він не може бути підсудний. Влада монарха грунтується на принципі престолонасліду-вання. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може бути застосовано принцип регентства, тобто тимчасо­вого правління особи або групи осіб.

Президент обирається прямими або непрямими вибо­рами. У президентській і змішаній формі правління прези­дент обирається всенародним голосуванням або групою ви-борщиків (США, Колумбія), у парламентській — парламен­том або спеціальними виборчими колегіями, сформовани­ми на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.

Глава держави має такі повноваження:

1) самостійно або за згодою законодавчого органу чи окремої його палати призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, а також разом із парламентом і вищими юридичними інстанціями (Вища рада магістратури тощо) бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення (Державної ради. Націо­нального бюро розслідування тощо);

2) керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і деяких монархіях);

3) здійснює арбітражну функцію між органами держав­ної влади, а також контроль над органами виконавчої вла­ди (у змішаних формах правління);

4) виконує в деяких країнах функцію гаранта конституції і суверенітету (країни СНД);

5) є головнокомандуючим збройних сил (за винятком Німеччини та Японії);

6) очолює раду оборони і національної безпеки;

7) видає закони (у монархіях глава держави виконує законодавчу функцію разом із парламентом) і підзаконні акти, контрасигновані прем'єр-міністром або міністром;

8) може відхилити закони (Бельгія) і повернути їх для повторного розгляду або накласти на них відкладальне (сус-пензивне) вето (для подолання президентського вето вима­гається абсолютна більшість голосів парламенту або квалі­фікаційна більшість (2/3) у таких країнах, як США, Порту­галія, Польща, Україна, Білорусія), має право розпустити нижню палату парламенту за умов:

коли вона не може сформувати уряд (Литва, Молдова, Росія, Греція);

внаслідок урядової кризи;

внаслідок відмови уряду в довірі (Росія, Греція, Румунія);

не може протягом певного терміну розпочати пленарні засідання (Україна);

не затвердить бюджет у конституційні строки (Польща, Хорватія, Естонія);

парламент програє ініційований ним референдум про довіру президенту (Ісландія, Австрія);

9) володіє законодавчою ініціативою (за винятком пре­зидентських республік), може скликати позачергово пар­ламент;

10) винести законопроект на референдум в обхід парла­менту самостійно або за попереднім його схваленням;

11) може бути усунений внаслідок результатів референ­думу про довіру, ініційованого парламентом, або шляхом імпічменту;

12) здійснює помилування, пом'якшує покарання;

13) у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнарод­ні договори за попереднім схваленням парламенту або само­стійно, акредитує послів, представляє державу в міжнародних відносинах.

Уряд — вищий орган політичної й адміністративної влади. У різних країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви. Найбільш поширеними є такі назви:

кабінет міністрів (Японія, Великобританія, Україна), рада міністрів (Росія, Франція), державна рада (Швеція, Норвегія), федеральна рада (Швейцарія). Різні назви має також глава уряду: прем'єр-міністр, канцлер, президент або голова.

У президентських республіках уряд очолює президент, який водночас є і главою держави. Тут відсутня посада прем'єр-міністра, а уряд (кабінет) виконує дорадчі функції при президентові. Крім цього треба сказати, що тут уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. У деяких парламентських монархіях (Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Норвегії, Данії) за конституцією виконавча вла­да належить монархам, але фактично здійснюють її уряди.

У країнах зі змішаними формами державного прав­ління (особливо Франції, Росії) існує дуалізм виконавчої влади, за якого владні повноваження розподіляються між президентом і прем'єр-міністром. Обсяг цих повноважень визначається не тільки конституційними нормами, а й реальним співвідношенням у парламенті політичних сил, що підтримують президента чи прем'єр-міністра. Тут уряд відповідальний як перед главою держави, так і перед парламентом.

У країнах із парламентськими формами правління уряд, очолюваний прем'єр-міністром, несе політичну відпо­відальність перед парламентом.

Залежно від різних форм державного правління існують два способи формування уряду: парламентський і позапар­ламентський.

Суть парламентського способу формування уряду, який існує в країнах з парламентарськими та змішаними формами правління, полягає в тому, що парламент (здебіль­шого нижня палата або обидві палати) бере участь у цьому процесі. Цей процес, як правило, грунтується на спільних діях парламенту і глави держави при призначенні уряду. Однак, слід зауважити, що парламентський спосіб форму­вання уряду має ряд аспектів (юридичних, політичних, етнотериторіальних), врахування яких дає змогу виділити декілька варіантів цього способу:

1) глава держави призначає прем'єр-міністра і за про­позицією останнього — інших членів уряду з числа де­путатів нижньої палати (Великобританія). Хоч формально парламент не бере участі у цій процедурі, традиційно вва­жається, що прем'єр-міністр і кабінет призначаються гла­вою держави із партійної більшості;

2) глава держави за поданням парламенту призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого узгоджена між двома палатами парламенту (Японія). Прем'єр-міністр призначає і звільняє членів кабінету міністрів із числа депутатів пар­ламенту;

3) глава держави призначає прем'єр-міністра, обраного парламентом за пропозицією президента або за власною ініціативою (ФРН). Кандидатура прем'єр-міністра, незалеж­но від джерела висування, для затвердження президентом має набрати абсолютну більшість голосів у парламенті, у противному разі президент може затвердити кандидатуру прем'єр-міністра, яка набрала просту більшість, або розпус­тити нижню палату. За пропозицією прем'єр-міністра (канц­лера) призначається склад кабінету;

4) глава держави самостійно призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду (Франція). В цьому разі можна було б говорити про позапарламентський спосіб формування уряду, якби дана процедура була абсо­лютною в усіх випадках. Однак, якщо в парламенті домі­нують не пропрезидентські сили, президент, щоб уникнути конституційної кризи, змушений при призначенні прем'єр-міністра і складу кабінету рахуватися з інтересами партійної більшості;

5) глава держави призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду. Сформований уряд має отримати вотум довір'я нижньої палати чи обох палат пар­ламенту через схвалення ним урядової програми (Греція, Бельгія, Італія). Така процедура зветься інвеститурою уряду;

6) парламент повністю формує уряд (Швейцарія), або глава парламенту бере на себе повноваження глави держави і після узгодження з парламентськими організаціями формулює свою пропозицію щодо кандидатури на посаду прем'єр-міністра (Швеція).

Названі процедури формування уряду мають скоріше юридичне значення. Однак вирішальна роль у цьому процесі належить партіям, котрі займають більшість у парламенті. У деяких країнах цей принцип є конституційною нормою (Греція, Болгарія, Македонія, Румунія та ін.), а в більшості європейських країн партії та партійні фракції без відповід­них конституційних процедур здійснюють основну роботу з узгодження кандидатур на посади прем'єр-міністра! членів Уряду.

Залежно від характеру партійного впливу на формування уряду виділяють такі його типи:

однопартійні, що формуються однією партією (Велико­британія, Канада);

коаліційні, що утворюються декількома партіями, оскіль­ки жодна партія не має абсолютної більшості у парламенті (Італія, Франція, Німеччина);

уряди меншості, коли партія не має більшості, а коаліцію неможливо утворити внаслідок парламентських супереч­ностей (такий тип часто має місце у Данії, Норвегії, Швеції).

У президентських республіках існує парламентський спосіб формування уряду. Наприклад, у СЩА членів уряду призначає президент за порадою і згодою сенату, він може самочинно змістити їх. У багатьох інших президентських республіках, особливо в країнах Латинської Америки, прези­дент самостійно формує уряд (Мексика, Венесуела, Уругвай).

Етнотериторіальний аспект формування уряду по­лягає в тому, що в цьому процесі враховуються як інтереси специфічних територіальних, так і етнічних груп. У Канаді, наприклад, до складу уряду мають входити представники всіх провінцій, головних мовних груп (французів! англійців), конфесійних організацій (протестантської й католицької).

Головною особою уряду є його глава. Обсяг владних пов­новажень глави уряду залежить від форми державного правління, способу формування уряду, співвідношення полі­тичних сил у парламенті.

Хоч робота уряду носить переважно колегіальний ха­рактер, але роль його глави у розв'язанні головних завдань вирішальна.

Структура і чисельний склад уряду в багатьох країнах не регламентується конституційними нормами. Як прави­ло, до складу уряду не включено ряд керівників відомств, які здійснюють виконавчу владу у сфері загальнодержав­ної компетенції. Проте у світовій практиці існує «класич­ний» перелік міністрів, котрі обов'язково входять до скла­ду уряду: міністри внутрішніх і закордонних справ, оборо­ни, фінансів та юстиції. До складу уряду можуть входити як міністри, котрі очолюють окремі департаменти, так і міністри без «портфелю».

Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах різне. Так, наприклад, у Франції дер­жавний міністр — вища посада у міністерській ієрархії, а в Англії — заступник міністра. Структурними ланками уря­дів є партійні й тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керівництвом глави уря­ду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рі­шень, доповідей, інформаційної довідки тощо), а також і контрольні функції щодо роботи міністерств.

Уряди не тільки виконують закони, а й самі займаються правотворчою діяльністю. До правотворчої діяльності відно­сять делеговане і регламентарне законодавство. Делегова­не законодавство передбачає делегування парламентом за­конодавчих функцій уряду на певний термін у деяких га­лузях суспільного життя. При цьому треба додати, що де­леговане законодавство не поширюється на конституційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та по­даткової політики, ратифікацію міжнародних договорів. Рег­ламентарне законодавство включає адміністративні акти виконавчої влади і забезпечує застосування законів.

Уряд несе як колективну відповідальність (ФРН, Франція, Росія, Іспанія), так і поєднує колективну відповідальність з індивідуальною відповідальністю кожного міністра (Велика Британія, Чехія і т. д.) Існують різні процедури притягнен­ня уряду до відповідальності парламентом:

1) резолюція осуду;

2) висловлення вотуму недовіри;

3) інтерполяції (питання до членів уряду, які передбача­ють обов'язкове обговорення урядової діяльності й прий­няття відповідних до цього санкцій).

Структура уряду включає ряд адміністративних ор­ганів, котрі забезпечують технологічну реалізацію його полі­тики. До них можна віднести органи, що займаються коор­динацією урядових служб, управління кадрами, міністер­ства, регіональні та місцеві адміністрації. Органи, що здісню-ють координацію служб уряду, можуть мати статус окре­мого міністерства (Німеччина — федеральна канцелярія, Греція, Іспанія — міністерство президії уряду) або функ­ціонувати у вигляді невеликого відомства (секретаріат уря­ду — Франція, служба секретаріату при президії Ради міні­стрів — Італія).