Розділ 15. Державне управління

План

• Сутність і функції державного управління. ' Органи державного управління.

• Типи державного управління. ' Державне управління України.

Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт з метою досягнення певних організаційних цілей. Суб'єктами управління є

керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Управління як вид суспільної діяльності перед­бачає:

по-перше, наявність владних відносин, тобто від­носин між керівниками і керованими;

по-друге, скоординований вплив суб'єктів управ­ління на групові дії або дії окремої особи, підпоряд­ковані груповим завданням;

по-третє, поєднання дій людей різних професій і спеціальностей, а також різноманітних чинників впливу на них (технічних, технологічних, органі­заційних і психологічних);

по-четверте, узгодження особистих інтересів учасників процесу з цілями й інтересами організації;

по-п'яте, створення і використання нормативної бази, необхідної для реалізації цілей організації;

по-шосте, визначення перспективних і поточних завдань та підпорядкування наявних ресурсів (трудових, матеріаль­них, фінансових) реалізації цілей організації;

по-сьоме, критерії ефективності управління піддаються як кількісним, так і якісним вимірам;

по-восьме, результати управлінської праці виражені не у матеріально-речовій формі, а в інформаційній.

Отже, управління — це складний вид суспільної діяль­ності, який передбачає субординацію відносин між керів­никами і підлеглими, а також координацію дій суб'єктів процесу, враховуючи їхні потреби та інтереси, для досягнення мети організації.

Управління поширюється на всі сучасні види людської діяльності, і залежно від того, в якій системі суспільства воно застосовується, виділяють такі його види: політичне, економічне, правове і культурно-гуманітарне. Політичне управління здійснюється у політичній системі й охоплює всі сфери суспільного життя.

Політичне управління забезпечує стан суспільної ста­більності або нестабільності, умови для реалізації різноманіт­них проявів життя людей. Політичне управління здійсню­ється на рівні державних органів, органів місцевого само­врядування, партій, груп тиску, політичних лід єрів, засобів масової інформації тощо.

Державне управління — складова політичного управ­ління і одночасно поєднує політичні та адміністративні за­соби. Державне управління — це управління суспільством і окремими його елементами (групами, організаціями, інсти­тутами) у різних суспільних сферах з метою забезпечення реалізації основних суспільних і державних цілей.

У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу. В да­ному випадку розглядатимемо управління у вузькому зна­ченні як політико-адміністративну діяльність. При цьому треба підкреслити, що без управління як діяльності не мож­ливе функціонування будь-якої гілки влади. Скажімо, пар­ламентська діяльність передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчого орга­ну, процедури контролю за виконавчою владою.

Хоч парламент не здійснює безпосередньо управління суспільством і управлінський процес здебільшого торкаєть­ся внутрішньої парламентської діяльності, однак законо­давчий орган впливає на всі державно-управлінські акти через такі засоби: бере участь разом із главою держави у формуванні органів виконавчої влади і несе відповідаль­ність за їхні дії через партійну більшість або партійну коаліцію; створює законодавчу базу для регулювання су­спільних процесів в цілому і визначення правового стату­су органів державного управління зокрема; здійснює пар­ламентський контроль за адміністративно-виконавчими органами.

У системі судової влади управління здійснюється на рівні підбору кадрів для судових органів, організації судового про­цесу, процедур розгляду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконання судових рішень і вироків.

Судова система влади меншою мірою, ніж парламент­ська, здійснює державне управління суспільством, однак ва­гомо впливає на його ефективність. Це пояснюється тим, що коли в суспільстві через механізми судової системи ство­рені умови для надійного захисту прав громадян, тоді орга­ни влади змушені дбати не про привілеї бюрократії (як це прийнято у слаборозвинутих країнах), а про суспільні ін­тереси, опираючись на сучасну цивілізовану систему держав­ного управління.

Наступним аспектом вивчення державного управління є його функції. Під функціями державного управління слід розуміти основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи в про­цесі здійснення керівництва державою й суспільством.

Стосовно функцій державного управління існують різні точки зору. За основу можна взяти класифікацію функцій, що використовується у книзі Глена Решта «Державне управління». Згідно з цією класифікацією виділяють такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну самостійну функцію — ухвалення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, необхідно ухвалити рішення. Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже дов­го, однак треба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організа­ції. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі ко­ригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.

Функція державного планування передбачає визначен­ня: а) об'єкту стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми знаходимося?); б) векторів і цілей майбутнього роз­витку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні заплано­ваних цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).

Процес планування може складатися з багатьох стадій і процедур. Цей процес може складатися з таких напрямів:

1) визначення бажаної стратегії; 2) вивчення середовища щодо можливої підтримки; 3) аналіз можливостей орга­нізації; 4) оцінка адекватності ресурсів; 5) оцінка стратегії;

6) впровадження стратегії; 7) перегляд стратегій.

Процес державного планування можна переконливо по­казати на прикладі затвердження урядової програми. У процесі обговорення урядової програми простежуються про­тивники і прихильники стратегічної лінії уряду, а також відповідність наявних ресурсів поставленим цілям. Після обговорення програми уряд має змогу об'єктивніше оцінити як вибрану стратегічну лінію, так і адекватність ресурсів (людських, фінансових, матеріальних) поставленим цілям і на цій підставі частково скоригувати або переглянути за­кладену в програму стратегічну лінію. Лише після цього уряд приступає до здійснення затвердженої парламентом програми.

До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різно­манітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законо­творчої діяльності, регіональні концепції та програми су­спільного розвитку, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президент­ського курсу.

Для того щоб реалізувати різні види державного плану­вання, необхідно організувати процес виконання ухвалено­го рішення, прийнятого при плануванні. Поняття «органі­зація» охоплює структуру та функції державних управлін­ських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Ор­ганізації бувають різних типів. У сфері державного управ­ління такою організацією є бюрократична структура.

Бюрократична організація грунтується на таких прин­ципах:

1) її функціонування визначається законом та статутами;

2) офіційні особи захищені при здійсненні своїх функцій;

3) функції організовані на ієрархічній основі;

4) відбір посадових осіб грунтується на певній системі підготовки кадрів;

5) оплата праці здійснюється на твердій регулятивній основі відповідно до службових рангів;

6) підвищення чи проведення по службі грунтується на об'єктивних критеріях показників діяльності залежно від системи підбору управлінських кадрів;

7) безперервність посади, навіть попри те, що окремі осо­би можуть приходити на посаду і звільнятися з неї.

Стосовно домінування бюрократичного типу організації в сучасному суспільстві існують різні думки. Так, Т. Пар-соне вважає, що сучасна бюрократична структура має два суперечливі елементи: бюрократичний, котрий передбачає підпорядкування управлінню на основі наказу, і професій­ний, який передбачає підпорядкування йому на добровільній основі, визнанні його професійного статусу. О. Тоффлер вва­жає, що у постіндустріальному суспільстві жорстко центра­лізована бюрократія повинна буде поступитися місцем де­централізованим спільнотам, пов'язаним між собою нефор­мальними відносинами.

Оріон Вайт розробив концепцію небюрократичної ор­ганізації, яку він назвав «діалектичною організацією». За О. Байтом, бюрократична організація грунтується на ієрархічній владі та жорсткій організаційній структурі, за якої політику визначає верхівка організації і до клієнтів ставляться як до підлеглих, а діалектична організація грун­тується на горизонтальній владі, гнучкій організаційній структурі, коли політика встановлюється за згодою, а до клієнтів ставляться як до рівних.

Організаційний розвиток є складним процесом, який пе­редбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а та­кож структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Кож­на організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктив­них законів розвитку організаційна структура змушена шу­кати нові стратегії і методи змін, інакше вона не спромож­на функціонувати і приречена на розпад.

Організація процесу виконання управлінських рішень включає такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групу­вання обов'язків відповідно до посад; визначення посадо­вих вимог та обсягу посадових повноважень; групування посад відповідно до складності організаційної структури;

перегляд і коригування організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом орга­нізаційного процесу.

Комплектація кадрів державної служби грунтується на двох системах: патронатній і системі заслуг. Патронат-па система базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями. Система оцінки заслуг грун­тується на тому, що на вакантну посаду підбирається люди­на з певними навичками, знаннями та здібностями. Ця систе­ма має такі ознаки:

1) набір кандидатів відбувається з усіх шарів суспільства, їх відбір і просування здійснюється на основі здібностей, знань в умовах чесного й відкритого змагання;

2) справедливе й неупереджене ставлення до особи в усіх кадрових питаннях незалежно від політичних уподобань, раси, національності, конфесійної приналежності, статі, віку;

3) рівень оплати за рівноцінну працю з урахуванням як загальнодержавних, так і місцевих рівнів платні, з відповід­ним стимулюванням за відмінні показники;

4) високі стандарти цілісності поведінки й піклування про державний інтерес;

5) ефективне й результативне використання кадрів;

6) збереження працівників, які добре працюють, поліп­шення показників тих, хто працює неадекватно, і звільнення тих, хто не може чи не хоче працювати відповідно до стан­дартних вимог;

7) поліпшення показників через ефективну освіту та під­готовку;

8) захист працівників від свавільних дій, особистого фа­воритизму чи політичного примусу;

9) захист працівників від покарання за законне розго­лошення інформації.

Організація державної служби, заснована на оцінці за­слуг, грунтується на двох підходах: централізованому і децентралізованому. Централізований підхід передбачає, що управління кадрами здійснюється одним або декількома спеціалізованими центрами. Децентралізований підхід пе­редбачає надання кадрових функцій також міністерствам і відомствам. Для успішного функціонування державної служби на основі децентралізованого підходу потрібні ви-сокорозвинені комп'ютеризовані системи обробки даних для збереження контролю за кадрами.

Укомплектування державної служби здійснюється че­рез дві система: закриту і відкриту. Закрита система грунту­ється на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця. Ця система характеризується такими рисами: наявність «вибраної» елі­ти в урядовій службі; централізований підбір кадрів шля­хом загальних конкурсних іспитів; підбір кандидатів на державну службу з якогось одного елітного вищого освіт­нього закладу чи системи підготовки; офіційне призначен­ня на посаду, а не наймання для конкретної роботи; інтен­сивна спеціалізація елітних кадрів упродовж усього проце­су їх набору та підготовки.

Найбільш розвинуті закриті системи існують у Франції та Японії, де підбір кадрів здійснюється з якогось одного еліт­ного вищого навчального закладу (наприклад, Токійський університет, Національна школа адміністрації Франції).

Для відкритої системи формування державної служ­би характерні такі риси: спрощена процедура найму на ро­боту щодо кваліфікації та освіти, шляхом застосування спе­ціалізованих тестів для даної посади; відсутність якихось визначених спеціалізованих вищих освітніх закладів, що рекрутують кадри державної служби; висока мобільність державного службовця, менша його залежність від соціаль­но-класової структури порівняно із закритою системою. Така система існує в США. Для перехідних суспільств, де ситуація не стабільна, експерти з проблем державного управ­ління рекомендують вибір закритої системи, оскільки така система сприятиме формуванню елітних управлінських кадрів, створенню позитивного іміджу дер.'кавної служби.

Ефективність державного управління залежить від того, наскільки керівники зможуть знайти для підлеглих опти­мальні мотиви їх діяльності. Мотивація — це готовність докласти максимальних зусиль задля досягнення органі­заційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби. Мотивація включає поєднання трьох елементів: зусиль, орга­нізаційних цілей та індивідуальних потреб.

Мотивація грунтується на таких засадах: спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей; визначення норм діяль­ності; настанови підлеглих і скерування їх у русло відповід­ності нормам, створення мотиваційного середовища шля­хом обговорення ситуацій. Державна служба функціонує на засадах політичної нейтральності, суть якої полягає в тому, що державні службовці незалежно від політичних поглядів виконують програму будь-якої політичної сили, котра проводить урядову політику.

Однак цей принцип не має абсолютного значення і в різ­них формах державного правління має різні застосування. Так, наприклад, у багатьох країнах Європейського Союзу державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою посади в державній службі.

У Великій Британії державні службовці розбиті на три категорії відносно політичної діяльності: одна категорія «політична вільна», тобто може займатися політичною діяльністю на національному і місцевому рівнях, друга категорія «політична обмежена» і не може брати участь у національних виборах, а лише з дозволу в місцевих вибо­рах, третя категорія може одержати дозвіл на участь у ви­борах, але не може кандидатувати до парламенту чи євро­пейської асамблеї.

У США політична діяльність обмежена на всіх рівнях державної служби, тобто державні службовці не можуть претендувати на політичну посаду, брати участь у політичних кампаніях.

Аналіз різних теорій трудової мотивації дає змогу визначити мотиваційну структуру і для державної служ­би. Сюди, насамперед, можна віднести такі мотиви: владні (кратичні); престиж, перспективи просування по службі, матеріальна винагорода і певні привілеї; прагнення реа­лізувати свої професійні знання для суспільних цілей;

політичні переконання; зворотний зв'язок між керівниками і підлеглими.

Функція контролю державного управління включає такі напрями: встановлення норм; контроль результатів і порів­няння з нормами; усунення і виправлення відхилень; пере­гляд і коригування результатів контролю. Для державної служби контроль виявляється у таких типах:

конституційний контроль за відповідністю всіх норма­тивних актів, які видають державні органи, конституції;

підконтрольність державної влади законам і підзакон-ним актам;

контроль центральних органів управління кадрами над державною службою;

захист прав громадян від свавілля державних чиновників через адміністративне або загальне судочинство;

громадянський контроль через пресу, опозиційні партії, групи тиску, контроль фінансово-ревізійних органів;

контроль прокуратури за дотриманням державними управлінськими органами законів.