Стосовно управління кадрами державної адміністрації існує дві моделі.

У першій моделі спеціального міністерства державних службовців не існує. В Бельгії, Німеччині та Нідерландах ця компетенція належить міністерству внутрішніх справ, а у Данії та Ірландії — міністерству фінансів.

В інших країнах існує міністерство державних служ­бовців (міністерство президії — Греція, міністерство дер­жавних адміністрацій — Іспанія, головне управління адміністрації і державних службовців — Франція). Ці служ­би не мають права втручатися у внутрішні справи міні­стерства, а займаються питаннями загальної регламентації.

У країнах Заходу існує міністерська самостійність, тобто за політику міністерства і внутрішню організацію управ­ління відповідає міністр. Проміжною посадовою особою в міністерстві між його політичною та адміністративною компетенціями є політичний функціонер, який має різні назви:

державний секретар (Німеччина, Велика Британія), генераль­ний секретар (Бельгія, Греція, Нідерланди, Франція).

Політичний функціонер є привідним пасом між уря­дом і міністерством, міністром і апаратом. Міністерська організаційна структура відзначається різноманітністю. За класичну схему можна взяти структуру міністерства Фран­ції, до якого входять: відділи, підуправління, управління, головні управління, генеральний секретаріат.

До регіональних представників держави належать посадові особи, які координують служби центральної дер­жавної адміністрації і здійснюють загальне державне управління, а також здійснюють контроль за органами місцевого самоврядування. В Бельгії — це губернатор про­вінції, Португалії — цивільний губернатор, Греції, Італії, Франції — префект, Німеччині — ландрат — земельний радник, в Данії — амтсманд, в Нідерландах — комісар ко­ролеви.

Державне управління на місцевому рівні здійснюється такими інстанціями:

1) представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором і т. ін.);

2) окремими міністерствами (міністерство внутрішніх справ — Португалія, міністерством фінансів — Люксем­бург, міністерством навколишнього середовища — Велика Британія, Ірландія) або урядом в цілому;

3) керівниками виконавчих органів місцевого самовря­дування, яким держава делегує окремі повноваження;

4) виконавчими органами регіонального самоврядуван­ня, яким держава делегує певні повноваження.

При цьому слід сказати, що межі компетенції органів державного управління на місцевому рівні розподіляються:

між губернатором, комісаром, префектами й окремими міністерствами, урядом в цілому і місцевими виконавчими органами. Якщо, скажімо, у Франції повноваження державної влади зосереджені у префекта, то в Португалії роз­поділяються між цивільним губернатором, міністерствами фінансів і внутрішніх справ, у Нідерландах — урядом і комісаром королеви, а в Іспанії — урядом і обласним ви­конавчим органом.

Державне управління на місцевому рівні володіє таки­ми повноваженнями:

1) видає закони, що визначають статус і функції органів місцевого самоврядування;

2) делегує окремі державні повноваження керівникам регіональних виконавчих органів щодо контролю над міс­цевим самоврядуванням або главі адміністрації самих ор­ганів місцевого самоврядування;

3) здійснює судовий контроль і загальний державний адміністративний контроль над службами місцевого само­врядування;

4) забезпечує координацію діяльності органів регіональ­ного і місцевого самоврядування;

5) здійснює фінансово-бюджетний контроль;

6) надає субсидії і позики;

7) здійснює посадову субституцію (заміну керівників) у разі їхньої неспроможності;

8) дає дозвіл, попередньо схвалює або скасовує акти органів місцевого самоврядування;

9) розпускає органи місцевого самоврядування в разі їх недієздатності;

10) безпосередньо адресує накази, директиви або цирку­ляри місцевим органам;

11) здійснює кадрове, технічне і юридичне забезпечення діяльності органів самоврядування.

Отже, державне управління здійснюється політико-адмі-ністративними органами та їхніми представниками на регіо­нальному і місцевому рівнях, а також регіональними і місце­вими адміністраціями від імені держави. Технологія адміні­стративного процесу забезпечується державною службою. Статус державної служби визначається конституційними основами, законами і регламентарними актами. Посадовою особою державної служби є державний службовець.

Характерними рисами державного службовця є такі:

1) він виконує завдання державної влади або завдання, пов'язані із забезпеченням функціонування державних органів і громадського життя;

2) підлягає публічно-правовому принципу, який перед­бачає його одностороннє призначення, а не договір із взаєм­ними зобов'язаннями;

3) призначається на постійній основі. Однак у державній службі працюють особи, які не мають статусу державних службовців. Це тимчасові співробітники, які підлягають приватно-правовому принципу і працюють на контрактній основі. Ними можуть бути стажери (Іспанія, Португалія, Франція), помічники (Франція), а також співробітники неад-міністративних державних організацій.

У багатьох країнах Західної Європи існує декілька ста­тутних груп державних службовців. Це державні службовці державних органів, регіонального і місцевого самоврядуван­ня, а також державних закладів; державних університетів, закладів охорони здоров'я (Греція, Ірландія та ін.).

Механізм формування державної служби передбачає три системи: кадрову, найману і змішану. Кадрова система грунтується на призначенні державного службовця на основі публічно-правового принципу. Вона передбачає встановлення ієрархічного порядку посад, їх залежність від освітніх рівнів, наявність вертикальних і горизонтальних груп, залежність кадрового службовця у просуванні по службі від адміні­страції. Кадрова система існує в усіх країнах Європи, за винятком Нідерландів та Бельгії.

Наймана система, що існує в Нідерландах, Бельгії та Данії, передбачає контрактний спосіб набору на державну службу, заміщення будь-якої посади сторонніми кандида­тами на основі спеціального тестування, більшу свободу і відповідальність начальників служб за кадрову політику свого персоналу порівняно з кадровою системою.

Змішана система грунтується на поєднанні кадрової і найманої систем і застосовується в більшості країн Євро­пи, поряд із названими системами.

Важливим аспектом вивчення державного управління є проблеми його типологізації. Якщо за основний критерій типологізації державного управління брати ступінь цивілі­зованості суспільства і рівень політичної культури, то мож­на виділити такі його моделі: американську; японську; євро­пейську; соціалістичну; країн перехідних суспільств.

До цього треба додати, що в межах цих моделей можна виділити інші моделі за різними критеріями, скажімо, за критеріями набору і функціонування державної служби.

Американська система державного управління харак­теризується такими ознаками:

1) державне управління грунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;

2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством, застосування принципу: законо­давство, управління і судочинство;

3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) жорсткий механізм стримувань і противаг;

5) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) обмежене втручання держави в економічну та соці­альну сфери;

7) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

8) висока мобільність і конкурентність працівників дер­жавної служби;

9) високий ступінь контролю керівників над підлег­лими;

10) високий ступінь свободи і відповідальності управ­лінців за прийняття рішень;

11) відкрита, наймана система набору і підбору на держав­ну службу.

Японське державне управління грунтується на монархічній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої. Для нього характерними є:

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність! схиль­ність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;

3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації, корпоративним цінностям вважається позитивною рисою і всіляко заохочується в управлінській діяльності;

4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий кон­троль;

5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування конкуренції між підприємствами;

6) найнижчий рівень соціального державного забез­печення, перекладання цієї функції на сім'ю;

7) в Японії існує закрита система у формуванні управ­лінських кадрів, яка не передбачає вузької спеціалізації, а загальну підготовку і особисті якості.

Європейська модель державного управління включає всі форми державного правління, за винятком президентської, і грунтується, як правило, на партійній системі обмеженого політичного плюралізму. Для неї характерні закрита систе­ма державної служби (за винятком Великобританії), кад­рова, наймана і змішана системи набору державних служ­бовців. На відміну від США державне управління тут має більший обсяг повноважень у економічній і соціальній сфе­рах. Еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж.

Для соціалістичної моделі державного управління ха­рактерні такі ознаки: підпорядкованість державного управ­ління партійному керівництву; відсутність судового і гро­мадського контролю над адміністративними органами; цен­тралізоване директивне планування і централізоване дер­жавне постачання; централізоване управління економічною і соціальною сферами; всесильність державного апарату (апаратна держава); становлення панівного класу управлінських кадрів — номенклатури; освячення владної верхівки в масовій свідомості; високий рівень корумпованості держав­ного апарату; репресивно-каральна орієнтація державного апарату з діапазоном форм від відкрито м'яких до вельми жорстких, завуальованих під прагнення навести порядок.

Для державного управління перехідних суспільств характерні такі ознаки: кланово-корпоративний, а не пар­тійний принцип формування державних органів; залежність державних, політико-адміністративних органів від держав­ного апарату; надмірна централізація прийняття держав­них рішень; нечіткість і розмитість меж компетенції дер­жавних органів, внаслідок чого існує дублювання їх функцій;

малоосвічена, корумпована державна бюрократія; закрита і кадрова система набору державних кадрів; просування по службі залежить не від професійних і особистих якостей, а від особистої відданості своєму начальству; відсутність іні­ціативи і ризику серед управлінських кадрів, мистецьке вміння імітувати бурхливу діяльність; високий ступінь корпоративності і клановості; здатність сконсолідовано чинити опір змінам; зневажливе ставлення до мас.

Державне управління України грунтується на Кон­ституції України, Законах про Кабінет Міністрів, державні адміністрації, місцеве самоврядування, державну службу. В структуру органів державного управління входять такі інститути: глава держави, Кабінет Міністрів, неурядові структури загальнодержавного призначення, а також держ­адміністрації.

Главою Української держави є її Президент. Як глава держави він:

виступає гарантом державного суверенітету, територіаль­ної цілісності держави, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина;

представляє Українську державу в міжнародних відно­синах, веде переговори, укладає міжнародні угоди;

є Верховним Головнокомандуючим збройних сил Украї­ни і Головою Ради національної безпеки і оборони;

приймає рішення з питань громадянства: видає укази про прийняття, вихід із громадянства чи його втрату, володіє правом законодавчої ініціативи;

призначає всеукраїнський референдум за народною іні­ціативою, а також на затвердження рішення Верховної Ради України про внесення змін і доповнень до 1, III і XIII розділів Конституції, може розпустити Верховну Раду України, коли вона протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не може розпочати пленарні засідання;

видає укази і розпорядження, які контрасигнуться (візу­ються) Прем'єр-міністром і міністром;

має право скасувати акти уряду України і уряду Авто­номної Республіки Крим, накладати вето на закони Украї­ни, призупиняти акти Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим;

за згодою парламенту призначає главу уряду — Прем'єр-міністра, а також припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку;

за поданням Прем'єр-міністра призначає членів уряду, керівників інших центральних органів влади, голів місцевих державних адміністрацій;

за згодою парламенту призначає на посаду та звільняє з неї Генерального прокурора України, Голову Антимонополь-ного комітету. Голову Фонду державного майна України, Голову Державного Комітету телебачення і радіомовлення України;

утворює суди у визначеному законом порядку, призна­чає третину складу Конституційного Суду та судів загаль­ної юрисдикції строком на п'ять років;

подає парламенту на затвердження і звільнення канди­датуру Голови Національного банку України, призначає поло­вину складу Ради Національного банку України і Націо­нальної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

У разі державної зради або іншого злочину Президент може бути усунений із своєї посади шляхом імпічменту. Питання про імпічмент може ініціювати не менше половини депутатів від конституційного складу парламенту, після чого створюється Тимчасовий комітет у складі спеціального прокурора і спеціальних слідчих. На підставі висновків даної комісії парламент двома третинами голосів приймає рішення про звинувачення Президента.

Остаточне рішення про усунення Президента з поста приймається парламентом трьома четвертими від конститу­ційного складу на підставі висновків Конституційного Суду щодо конституційності процедури розслідування і Верхов­ного Суду про ознаки державної зради й інших злочинів.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. Він відповідальний перед Пре­зидентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце прем'єр-міністри та міністри України. Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України:

забезпечує суверенітет та економічну незалежність, здій­снення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вико­нання Конституції і законів України, актів Президента України;

розробляє і здійснює загальнонаціональні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурно­го розвитку держави;

здійснює управління об'єктами державної власності, роз­робляє проект Державного бюджету і забезпечує його вико­нання (після затвердження його парламентом);

здійснює заходи, спрямовані на забезпечення обороно­здатності країни, національної безпеки держави, громад­ського порядку, а також боротьби зі злочинністю, організовує митну справу, забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності;

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, а також політики у сфері соціального захисту населення, освіти, науки й культури, охорони при­роди, економічної безпеки і природокористування;

вживає заходів для забезпечення прав і свобод громадян.

Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед ново­обраним Президентом (строкове закінчення повноважень уряду разом із закінченням повноважень глави держави). Дострокове припинення повноважень уряду можливе в разі його відставки: за ініціативою уряду, відставки прем'єр-міністра, що означає відставку уряду, прийняття резолюції недовіри до уряду парламентом.

Державні комітети (центральні органи, що здійсню­ють міжгалузеве управління в певній сфері), відомства — центральні органи управління, які здіснюють галузеве або міжгалузеве управління (Фонд державного майна, Ан-тимонопольний Комітет, Національний банк) не входять у структуру уряду. До структури уряду не входять також Рада національної безпеки і оборони. Національна рада з питань телебачення і радіомовлення.

Органами державного управління на місцях є місцеві державні адміністрації. До місцевих державних адміні­страцій належать: районні, обласні, міські (Києва та Сева­стополя), Автономної Республіки Крим. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються і звільняються з посади Президентом за поданням уряду, а також у разі висловлення їм недовіри двома третинами депутатів від складу відповідних Рад.

Місцеві держадміністрації забезпечують виконання Кон­ституції! законів України, актів Президента України, Кабі­нету Міністрів України; підготовку і виконання бюджетів;

взаємодіють з органами місцевого самоврядування, викону­ють державні та регіональні програми соціально-економіч­ного й культурного розвитку, забезпечують законність і пра­вопорядок, дотримання прав і свобод громадян.

Політика-адміністративні органи реалізують вико­нання політики через державну службу. Державна служба України згідно із Законом про державу — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їхньому апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за раху­нок державних коштів.

Єдину політику у сфері державної служби проводить головне управління державної служби при Кабінеті Міні­стрів України. Під правовий статус державного служ­бовця в Україні не підпадають правові статуси Президента України, Голови Верховної Ради України та його заступ­ників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступ­ників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра Украї­ни, членів Кабінету Міністрів України, Голови та членів Кон­ституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду Украї­ни, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду України, Генерального прокурора України та його заступників.

На державного службовця накладено обмеження: він не має права займатися підприємницькою діяльністю без­посередньо або через посередників, виконувати роботу на умовах за сумісництвом (крім наукової, викладацької, твор­чої діяльності, а також медичної практики), сприяти, вико­ристовуючи своє службове становище, фізичним і юридич­ним особам із метою отримання певної винагороди, само­стійно або через представника входити до складу керівних органів структур, що займаються підприємницькою діяль­ністю, приймати подарунки від фізичних і юридичних осіб, брати участь у страйках.

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі держав­ного органу. Відповідно до цього встановлено 7 категорій державних службовців і 18 рангів. Так, наприклад, до пер­шої категорії належать посади голів державних комітетів, що не входять в уряд, голови інших центральних органів державної виконавчої влади, а також заступники голів дер­жавних комітетів, що входять до складу уряду, керівники обласних державних адміністрацій і секретаріат Верховної Ради; а до сьомої — спеціалісти районних державних адмі­ністрацій, їх управлінь та відділів. Відповідно до категорії існують такі ранги: перша категорія відповідає 3, 2 рангу, друга — 5, 4, 3 рангу і т. д.