Системы (основные модели) местного управления и самоуправления

Разнообразие подходов зарубежных государств к ор­ганизации жизнедеятельности местного сообщества пре­допределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются адми­нистративно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт.

Выделяют две основные системы организации власти на местах.

Англо-американская система характеризуется наличи­ем местного самоуправления на всех уровнях ниже уровня государства, субъекта федерации или автономии (Велико­британия, США, Новая Зеландия, Канада, Индия, другие страны из числа бывших британских колоний или доми­нионов). Эту систему отличает отсутствие назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Ска­занное не означает отсутствие правительственного контро­ля вообще, он осуществляется опосредованно, с помощью судебных, а не административных процедур.

Так, например, в Великобритании, где продолжает со­хранять позиции «общественная» модель местного само­управления, отсутствуют на местах полномочные предста­вители правительства, опекающие местные органы. Однако государственный контроль за муниципальной властью осу­ществляют министерства по делам окружающей среды, образования, здравоохранения и др. Британское законода­тельство определяет пределы полномочий муниципальных органов, нередко используются финансовые рычаги воз­действия на них.

Для англо-американской системы местного самоуправ­ления характерна абсолютная выборность и срочность полномочий органов местного самоуправления и ряда должностных лиц. В административно-территориальных единицах население напрямую избирает совет (правление), обычно на два-четыре года, начальника полиции, казначея, атторнея, являющегося представителем данной админист­ративно-территориальной единицы в суде, и др. Мэры из­бираются либо непосредственно населением, либо советом. В ряде случаев совет может нанимать на определенный срок менеджера для выполнения управленческих функций (подобная практика распространена в США).

Органа общей компетенции не существует. Управлен­ческой деятельностью, например в Великобритании, за­нимаются отраслевые постоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета. Комитеты в рамках своих сфер управленческой деятельности занимаются подбором и организацией работы служащих.

Континентальная система в противоположность англо­американской предполагает сочетание местного самоуправ­ления с местным и региональным управлением в различных формах (Бельгия, Италия, Испания, Нидерланды, Португалия, Франция и другие государства). Одной из таких форм может быть административная опека, широко применяв­шаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе и заключавшая­ся в том, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного го­сударством местного администратора. Другой формой яв­ляется административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. При этом администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

Данная система основана на сочетании выборных мест­ных органов с назначаемыми правительством полномочны­ми представителями, осуществляющими административ­ный надзор за их работой. Например, во Франции реформой 1982 г. такой надзор был смягчен, однако суть системы осталась прежней: Комиссар Республики (представитель государства) наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами. Через админист­ративный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.

В некоторых случаях выборный орган местного само­управления является одновременно представителем госу­дарственной администрации на муниципальном уровне. Так, в Германии существуют административные единицы, именуемые правительственными округами (29 округов). Ведущее положение в управлении ими занимают прави­тельственные президенты, назначаемые земельными пра­вительствами и непосредственно подчиняющиеся минист­ру внутренних дел земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями по надзору за органами коммунального управления. Ему непосредственно подчине­ны правительственный президиум (состоящий из чиновни­ков, назначаемых в административном порядке и ведающих вопросами общего управления), а также отраслевые органы управления. Эти управленческие структуры представляют собой систему местного управления, построенную на прин­ципах административного подчинения. Низовое звено ее — главы администраций районов (ландраты и районные директора) — являются и чиновниками, и главами испол­нительных органов коммунального самоуправления. В дан­ном случае мы наблюдаем смешанный вариант модели: со­четание местных органов самоуправления и управления.

Разновидностью континентальной является иберийская система местного управления. Она получила распространение в испаноговорящих государствах Латинской Аме­рики (последние составляют абсолютное большинство на этом континенте). Эта модель управления весьма ва­риативна, имеет существенные различия по странам. В ла­тиноамериканских республиках с сильным президентом роль и соответственно объем полномочий представителей центра значительно больше по сравнению с европейскими аналогами. Помимо контрольных функций представители центра руководят полицией и осуществляют надзор за дея­тельностью выборных органов местного самоуправления. При данной системе представитель центральной власти осуществляет проверку законности актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение считается вступившим в силу, если в установленный срок не него не поступило возражений от представителя центра. В качест­ве противовеса, гарантии независимого функционирования органов местного самоуправления выступает право послед­них на судебную защиту.

В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. В первых (Бельгия, Италия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные ор­ганы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами.

При неунифицированной системе (Великобритания, Германия, Греция, Испания, Канада, США) однопорядко­вые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, располо­жены они в городской или сельской местности). Отличие моделей подобного типа заключается в том, что каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной дея­тельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Сущест­вуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими пра­вительственными учреждениями. Заметим также, что эле­менты соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.

Интересный опыт местного самоуправления представля­ет Конфедерация швейцарских кантонов. В Швейцарской Конфедерации на местном уровне встречаются два типа организации местного сообщества — коммун. Первый —это коммуны совещательной власти, при которых гражда­не избирают Коммунную ассамблею, все решения которой подлежат обязательному рассмотрению на референдуме. Каждое решение, затрагивающее общинное функциониро­вание (в том числе финансовые, бюджетные, инвестицион­ные вопросы и даже вопросы о размерах заработной платы различным категориям работников коммуны, влекущие за собой финансирование из бюджета коммуны), подлежит вынесению на обязательный референдум. Второй тип швей­царских коммун не предполагает проведения обязательных референдумов по перечисленным вопросам. Ответствен­ность за их решение, как правило, возлагается на колле­гиальный представительный орган, возглавляемый прези­дентом или мэром коммуны. Такая организация местного сообщества позволяет 80—85% всех дел указанного уровня решать на месте.