А. Согласование интересов населения, местной администрации, инвесторов

и производителей строительных работ (услуг)

 

Статья 3 Градостроительного кодекса РФ определяет государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности.

К государственным интересам в области градостроительной деятельности относятся интересы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обеспечении условий для устойчивого развития населенных пунктов, функционирования государственных систем инженерной и транспортной инфраструктур, сохранения природных ресурсов, охраны федеральных и региональных объектов историко-культурного и природного наследия, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Интересы населения городских и сельских поселений и населенных пунктов в обеспечении благоприятных условий проживания, ограничения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду градостроительными средствами, улучшения экологической обстановки, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур поселений и прилегающих к ним территорий и сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия относятся к общественным интересам.

Частные интересы в области градостроительной деятельности — это интересы граждан и юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на принадлежащих им земельных участках. Эта деятельность может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.

Государственные, общественные и частные интересы в области градостроительной деятельности обеспечиваются посредством: выполнения требований нормативных правовых актов, государственных градостроительных нормативов и правил; реализации градостроительной и проектной документации, а также посредством осуществления контроля за их выполнением. При этом законодательство исходит из права каждого гражданина на благо­приятную среду жизнедеятельности.

Статья 18 Градостроительного кодекса РФ обеспечивает права граждан, их объединений и юридических лиц на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности. Граждане Российской Федерации и их объединения в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве; ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

Региональное законодательство также предусматривает соблюдение интересов всех участников градостроительной деятельности путем общественных обсуждений, слушаний и широкого информирования населения. Например, Закон Санкт-Петербурга «О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга» устанавливает единые требования к процедурам информирования о градостроительной деятельности, ее общественного обсуждения, участия граждан и их объединений в принятии градостроительных решений на территории Санкт-Петербурга на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе» и др. Петербургский Закон соответствует международным стандартам, которые сформулированы в конвенции «О доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», подписанной в датском городе Орхусе в июне 1998 года.

В частности, Закон Санкт-Петербурга устанавливает следующий порядок проведения общественного обсуждения, виды проектов, подлежащие обсуждению, и материалы, предоставляемые на обсуждение:

«Информирование общественности и общественные обсуждения проводятся в целях обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и информацию о ее состоянии».

Информирование общественности через средства массовой информации является обязательным условием принятия градостроительных решений, кроме градостроительных решений следующих видов: о реконструкции отдельных жилых и встроенных нежилых помещений, мансард, чердаков и подвалов; об индивидуальном жилищном строительстве в районах (зонах) сложившейся малоэтажной застройки; о размещении объектов малых архитектурных форм, иных временных сооружений, объектов благоустройства, занимающих на хмельных участках площадь менее 10 квадратных метров.

В указанных случаях организация общественных обсуждений исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга не производится, информирование заинтересованной общественности осуществляется путем размещения информационного сообщения на досках объявлений домов, удаленных не более чем на 100 метров от объекта градостроительного решения.

Обязательное информирование общественности в процессе обсуждения градостроительных решений включает: публикацию и распространение информационного сообщения о проекте градостроительного решения; организацию ответов на запросы граждан и их объединений, предоставление доступа к градорегулирующей и проектной документации; организацию выставок (экспозиций) градорегулирующей документации, проектных предложений.

Информационное сообщение о проекте градостроительного решения должно содержать: наименование и местоположение объекта градостроительной деятельности (объекта недвижимости), функциональное назначение указанного объекта в настоящее время; функциональное назначение объекта градостроительной деятельности (объекта недвижимости) после осуществления градостроительной деятельности, иные основные положения задания на разработку градорегулирующей (проектной) документации или сведения о намерениях по созданию (преобразованию) объектов недвижимости; сроки разработки градорегулирующей или проектной документации, ориентировочные сроки реализации намерения по созданию (преобразованию) объектов недвижимости (инвестиционного предложения); наименование и адрес застройщика (заказчика), инвестора или его (их) представителя; наименование, адрес, телефон организаций, ответственных за разработку градорегулирующей или проектной документации; информацию о месте и времени и условиях доступа к материалам обсуждаемых проектов градостроительных решений; срок подачи запросов и предложений, который не может быть менее 30 дней со дня опубликования информационного сообщения.

На градостроительной экспозиции должны быть представлены обсуждаемая градорегулирующая документация, проектные предложения в составе, представляемом на государственную экологическую экспертизу, а также демонстрационные и информационные материалы, содержащие достоверную информацию о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях в случае принятия градостроительного решения.

В составе экспонируемых материалов должны быть представлены: пояснительная записка о целях и сути рассматриваемого проекта градостроительного решения; проект застройки квартала или проект детальной планировки соответствующей территории; основные параметры (технические характеристики) объекта градостроительного решения; копии согласований разрабатываемой градорегулирующей документации, полученные в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.

В том случае, если градостроительное решение относится к проектированию, строительству или реконструкции объекта недвижимости, должны быть представлены также: объемно-планировочные изображения, иллюстрирующие принимаемое решение в области градостроительной деятельности, — изображение фасада или (и) перспективное изображение или (и) макет объекта недвижимости; эскизный проект организации строительства.

Таким образом, Петербургский закон определяет объем прав граждан в процессе обсуждения градостроительной документации, результаты общественного обсуждения и их дальнейший учет. Согласно закону, информирование о начале обсуждения градостроительной документации производится органами исполнительной власти не менее чем за 50 дней до предоставления проекта на государственную экспертизу. На общественное обсуждение отводится не менее 30 дней, еще 20 — на оформление результатов обсуждения и внесение корректировок в проект.

Проектом нового Градостроительного кодекса Российской Федерации также предусмотрено участие общественности в подготовке проектов правовых актов территориального планирования, которое обеспечивается проведением референдумов или публичных слушаний.

Предметом публичных слушаний проектов правовых актов территориального планирования является соблюдение прав граждан, собственников, пользователей, арендаторов объектов недвижимости, а также интересов муниципальных образований. Предметом публичных слушаний проектов генеральных планов являются:

- соблюдение прав граждан, собственников, пользователей, арендаторов объектов недвижимости;

- перспективы развития и рациональная организация территории с учетом приоритетов и этапов реализации решений генерального плана.

Согласование государственных, общественных и частных интересов при осуществлении градостроительной деятельности осуществляется также путем введения правового зонирования, правил застройки и землепользования и градостроительных регламентов.

Подавляющее большинство граждан России пользуется недвижимостью. Современные механизмы защиты права пользования недвижимостью связаны с эффективным решением задач градорегулирования — одного из главных видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по управлению развитием территории, нацеленных на поддержание определенного качества среды жизнедеятельности.

С учетом правовых отношений недвижимость представляет собой:

- с позиций земельного права — совокупность земельных участков, каждый из которых является объектом права владения, распоряжения. Учет и оформление этих прав составляет основу возникновения и поддержания соответствующих правоотношений;

- с позиций градостроительного права — иерархически упорядоченную совокупность объектов градостроительной деятельности. Взаимосогласованное регулирование изменения состояния этих объектов — одна из главных составляющих управления развитием территории на федеральном, субъекта Российской Федерации и муниципальном уровнях.

Одним из основных административно-правовых методов регулирования освоения, обустройства и использования территории является установление и обеспечение соблюдения градостроительной регламентации. Установление градостроительной регламентации и обеспечение ее соблюдения необходимо для перехода к современным правовым механизмам регулирования использования территории, с которыми связано привлечение инвестиций в ее развитие, повышение эффективности налогообложения недвижимости и платежей за пользование инфраструктурой.

Градостроительные регламенты определяют приоритеты и ограничения разрешаемых изменений состояния и использования территории и гарантируют поддержание существующих или заданных внешних условий ее использования. Они должны быть согласованы между собой по видам с учетом территориального уровня подчинения, т.е. образовывать единую систему. Их соблюдение должно быть осуществимо и востребовано обществом. Таковы необходимые условия эффективности управленческих воздействий, направленных на уста­новление устойчивого баланса интересов пользователей территории.

Соответственно необходим переход от действующей системы градостроительной документации к системе, позволяющей устанавливать градостроительные регламенты и рассчитанной на формирование правовой основы реализации принятых решений. Этот переход может быть осуществлен, в частности, путем введения дополнительных документов, которые должны разрабатываться в составе или на основе традиционной градостроительной документации. Однако при этом следует помнить, что именно в градостроительной документации интегрируются материалы отраслевых проработок, обеспечивается взаимное согласование интересов смежных территорий и интересов отраслей, определяется и учитывается градостроительная ценность территорий.

Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации определяют необходимость разработки и утверждения для каждого населенного пункта правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки или правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов соответствующе важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновременно города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.

Указанные нормативные правовые акты обычно содержат текстуальную и картогра­фическую части. Текст включает юридические нормы и описание процедур, связанных с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости. Картографическая часть обычно включает карту правового зонирования городской территории, а 1акже описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон - регламент разрешенного

использования.

Правовое зонирование «работает» на рынок и в условиях рынка недвижимости, т. е. в ситуации, когда целевые установки муниципальных органов и методы реализации их планов выглядят следующим образом:

- местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание неси недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда — ориентация на формирование градостроительной системы государственно-частного партнерства (ГЦП) между городскими властями и частными лицами — владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами;

- градостроительная система (ГИП) предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муници­пальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях.

По мере утверждения рыночных отношений все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот — утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие.

Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо двум его главным участникам — органам местного самоуправления, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам — с другой стороны.

Местные администрации посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики могут быть:

- резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам — инвесторам, застройщикам;

- инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли прива­тизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов;

- сосредоточение бюджетных средств для социальных программ с использованием так называемого «кумулятивного эффекта зонирования». Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д.

Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать):

- во-первых, сначала будет приобретаться земельный участок с «пакетом» четко обозна­ченных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы;

- во-вторых, в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые «ждут» своих потенциальных владельцев, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности;

- в-третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации;

- в-четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недви­жимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования.

Правила землепользования и застройки населенного места — это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правила действуют как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания.

Назначением правил землепользования и застройки является:

- введение градостроительных регламентов и обеспечение правовых гарантий по и. пользованию недвижимости для владельцев и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и распоряжения земельными участками, иными объектами недвижимости, а также по изменению видов и параметров разрешенного использования объектов недвижимости м процессе их эксплуатации;

- создание условий для привлечения инвестиций в развитие недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного использования недвижимости и пределах, установленных градостроительными регламентами;

- создание условий для планировки территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур торгов;

- обеспечение свободного доступа граждан к информации и условий для их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний;

- обеспечение условий для реализации планов развития территорий муниципальных образований, сохранения природной и культурно-исторической среды;

- создание оснований для контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц.

Правила землепользования и застройки - это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах расположенному, определяются правила использования и строительного изменения недвижимости, или градостроительные регламенты. Правила землепользования и застройки содержат:

- описание процедур землепользования и застройки;

- карту (карты) правового зонирования, карты зон запрещений, ограничений;

- описание градостроительных регламентов.

Описание процедур землепользования и застройки включает:

- полномочия и порядок деятельности органов местного самоуправления по регули­рованию землепользования и застройки на основе правового зонирования;

- полномочия и порядок деятельности физических и юридических лиц по использованию и изменению земельных участков и иных объектов недвижимости;

- порядок планировки территории, формирования и предоставления земельных участков для строительства; порядок внесения изменений и дополнений в правила землепользования и застройки;

- иные вопросы регулирования землепользования и застройки.

Градостроительные регламенты содержат описания:

- видов разрешенного использования объектов недвижимости;

- предельных (минимальных и/или максимальных) показателей площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;

- предельных параметров разрешенного строительства на земельных участках;

- минимальных отступов построек от границ земельных участков,

- максимальных показателей высоты/этажности построек;

- процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка);

- коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений — существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка);

- показателей мест парковки автомобилей, иных показателей и требований.