Структура расходов местных бюджетов в 2003 г.

(%)

Виды расходов местных бюджетов	Уровень расходов
Местное самоуправление
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
Промышленность, энергетика, строительство
Сельское хозяйство и рыболовство
Транспорт, связь и информатика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Образование
Культура, искусство и кинематография
Здравоохранение и физическая культура
Социальная политика
Обслуживание муниципального долга
Другие виды расходов местных бюджетов
Всего расходов местных бюджетов

 

Источник. Рассчитано на основе Отчёта об исполнении

консолидированного бюджета РФ за 2003 г.

 

Традиционно формирование резервных фондов связывается с необходимостью финансирования расходов на проведение ава­рийно-спасательных, восстановительных и иных видов работ, вызванных чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствия­ми. Между тем содержание непредвиденных расходов не ограни­чивается их экстренным характером, предполагая финансирова­ние различного рода мероприятий, не предусмотренных на теку­щий финансовый год. Иными словами, за счет резервных фондов обеспечивается финансирование расходов, не предусмотренных законом (решением) о бюджете и определяемых решениями ор­ганов исполнительной власти.

В федеральном бюджете формируются резервный фонд Пре­зидента РФ, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрез­вычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Общий размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета (ст. 81 БК РФ). В свою очередь резервный фонд Президента РФ утверж­дается в размере не более 1% расходов федерального бюджета (ст. 82 БК РФ). Ограничений по формированию резервных фон­дов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований Бюд­жетным кодексом РФ не предусматривается. Конкретный размер фондов устанавливается ежегодно при утверждении закона (ре­шения) о бюджете[202].

Следуя принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, предусмотренному Бюджетным кодексом РФ (ст. 28, 38), функциональная группировка расходов дополняется их ведомственным распределением. Ведомственная структура расходов предусматривает распределение бюджетных средств между орга­нами исполнительной власти, в распоряжение которых они пре­доставляются[203], с последующей группировкой расходов в зависи­мости от их функционального назначения. Таким образом, ведомственная структура расходов позволяет раскрыть состав ор­ганов исполнительной власти, осуществляющих расходы одного функционального назначения, так же, как и функциональный состав расходов, осуществляемых органом исполнительной влас­ти и подведомственными ему государственными (муниципаль­ными) учреждениями.

В соответствии с федеральным законодательством расходы бюджетов в их функциональной и ведомственной структуре утвер­ждаются законом (решением) о бюджете на очередной финансо­вый год.

Экономическая группировка расходов бюджета предполагает распределение бюджетных средств в зависимости от целей и ус­ловий их выделения. Ее использование предоставляет возмож­ности для включения расходов бюджетов в расчеты валового внутреннего продукта и валового регионального продукта, для анализа влияния бюджетных расходов на структуру обществен­ного потребления и накопления. Экономическая группировка расходов является базовой при оценке целевого использования бюджетных средств.

В рамках этой группировки выделяют:

• текущие расходы бюджета — бюджетные средства, направ­ляемые на обеспечение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, функционирование бюджет­ных учреждений, государственную поддержку отраслей экономи­ки, социальные выплаты населению, финансовую поддержку бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, обслуживание долговых обязательств и финансирование иных расходов, не включенных в состав капитальных;

• капитальные расходы — бюджетные средства, направляемые на капитальные вложения в основные средства, создание государ­ственных (муниципальных) запасов, приобретение земли, нема­териальных и иных активов, а также безвозмездные платежи, пе­редаваемые с целью приобретения их получателями аналогичных активов;

• расходы, связанные с предоставлением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, а также государственных кредитов, — бюджет­ные средства, предоставляемые на возвратной и платной основе органам государственной власти (местного самоуправления) и субъектам хозяйствования, а также правительствам иностранных государств и их юридическим лицам.

Экономическая структура расходов бюджета в законе (реше­нии) о бюджете на очередной финансовый год не утверждается.

Расходы бюджетов осуществляются в различных формах, оп­ределенных ст. 6, 69 Бюджетного кодекса РФ, представленных в табл. 12 7.

Совершенствование форм расходов бюджета является одним из основных направлений современной бюджетной политики в Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью пре­доставления финансовых ресурсов с учетом достижения заранее формализованных целей деятельности субъекта хозяйствования либо органа государственной власти (местного самоуправле­ния), повышения его стимулов к сокращению расходов на про­изводство государственных (муниципальных) услуг, усиления ответственности за результативность использования средств, расширения конкурсной основы в распределении бюджетных ресурсов.

Таблица 12.7

Основные формы расходов бюджета*

Виды расходов	Формы расходов бюджета	Условия предоставления средств
Расходы на государственную (муниципальную) поддержку коммерческих организаций	Субвенции	На безвозмездной и безвозв­ратной основах на осуществле­ние определенных целевых расходов
Субсидии	На безвозмездной и безвозв­ратной основах на условиях до­левого финансирования целе­вых расходов
Дотации^1	На безвозмездной и безвозв­ратной основах на покрытие убытков, в том числе в связи в реализацией товаров (работ и услуг) по регулируемым орга­нами государственной власти (органами местного самоуп­равления) ценам
Бюджетный кредит^2	Срочность, возвратность, платность
Расходы на содержание бюджетных учреждений^3	Ассигнования на содержание бюджетных учреждение	В соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств по мере выполне­ния плана по сети, штатам и контингентам с учетом исполь­зования ранее предоставлен­ных средств
Расходы на государственную (муниципальную) поддержку населения	Трансферты населения	На безвозмездной и безвозврат­ной основах на обеспечение со­вокупных потребностей гражданина
Субсидии населению	На безвозмездной и безвозв­ратной основах на обеспечение определенных потребностей гражданина
Бюджетный кредит^4	Срочность, возвратность, плат­ность
^1 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) в форме дотаций могут осуществляться расходы исключительно на финансовую поддержку бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Между тем дотации ак­тивно используются в бюджетном финансировании. Преимущественно в такой форме осуществляется финансовая поддержка коммерческих орга­низаций из местных бюджетов (например, дотации на покрытие убытков предприятий общественного транспорта общего пользования; дотации на возмещение организациям теплоснабжения разницы в ценах на тепловую электроэнергию, отпускаемую в дома муниципального жилого фонда и др.). Бюджетный кредит является единственной формой расходов на со­держание субъектов хозяйствования, предусматривающей условия возв­ратности средств. Иные формы расходов основаны на безвозвратном пре­доставлении бюджетных средств. ^3 Расходы на государственную поддержку иных некоммерческих орга­низаций осуществляются в формах, аналогичных расходам на государ­ственную поддержку коммерческих организаций. ^4 В соответствии с Бюджетным кодексом РФ физические лица не включены в состав получателей бюджетного кредита. Однако федераль­ным законодательством предусматривается право отдельных категорий граждан на получение бюджетных средств на условиях возвратности и срочности (например, военнослужащими, проходящими военную службу по контракту).

 

 

* Формы расходов на финансовую поддержку субъектов РФ

и муници­пальных образований являются предметом рассмотрения в параграфе 12.3.

 

В настоящем основные изменения в бюджетном финансиро­вании организаций связываются с реструктуризацией бюджетно­го сектора на основе преобразования бюджетных учреждений[204]. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собра­нию РФ от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году» по­ставлена задача отказаться от сметного финансирования бюджет­ной сети и перейти к принципу оплаты бюджетных услуг в соот­ветствии с получаемыми обществом результатами.

С преобразованием бюджетного учреждения его бюджетное финансирование по смете доходов и расходов становится непри­емлемым. Тем не менее это не исключает его участия на рынке государственных (муниципальных) услуг, в том числе оказывае­мых в соответствии с государственными (муниципальными) со­циальными заказами. При оказании государственными (муници­пальными) некоммерческими организациями (за исключением бюджетных учреждений) социальных услуг на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этой услуги основе орга­ны государственной власти (местного самоуправления) прини­мают обязательства по возмещению соответствующих видов зат­рат в форме субсидий.

Процесс реформирования системы социальных выплат свя­зывается с необходимостью применения адресных форм соци­альной поддержки нуждающегося населения, а также использо­вания дополнительных денежных выплат за особые условия труда отдельных категорий работников (в частности, военнос­лужащих и приравненных к ним лиц). Соответственно последовательное увеличение состава и объема субсидий, предоставля­емых населению, сопровождается постепенной отменой соци­альных и ведомственных льгот.

Контрольные вопросы

 

1. Дайте определение бюджетного фонда. Каково его эконо­мическое содержание?

2. Какие звенья и виды бюджетов включаются в бюджетную систему РФ?

3. Как реализуются на практике принципы бюджетной систе­мы РФ?

4. Назовите основные принципы организации системы дохо­дов бюджета.

5. Каким образом могут быть классифицированы доходы бюджета?

6. Какие группы доходов включаются в доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов?

7. В чем заключается назначение расходов бюджета?

8. Каковы различия текущих и капитальных расходов бюд­жета?

9. Какие формы бюджетных расходов предусмотрены законо­дательством РФ?

10. Охарактеризуйте основные функциональные элементы межбюджетных отношений.

11. В чем заключаются особенности процесса разграниче­ния расходов и доходов между бюджетами разного уровня в Рос­сии?

12. Каким образом можно охарактеризовать современные методы межбюджетного регулирования в Российской Фе­дерации?

Задания для самостоятельной работы

 

1. На примере законодательных актов одного из субъектов РФ нарисуйте схему консолидированного бюджета субъекта РФ. Оп­ределите назначение консолидированного бюджета в бюджетном процессе в РФ.

2. Сравните нормы Бюджетного кодекса РФ и Налогового ко­декса РФ в части формирования доходов бюджета. В чем их отли­чие? Оформите результаты проделанной работы в виде сравни­тельной таблицы.

3. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» определите состав расходов бюджетов городских округов, муниципальных районов и поселе­ний. Укажите различия. Чем они обусловлены?

4. На основе изучения Программы развития бюджетного фе­дерализма в России на период до 2005 года, дайте оценку предла­гаемым принципам (критериям) разграничения доходов и расхо­дов между бюджетами разного уровня бюджетной системы РФ. Сделайте выводы о возможности их использования в России в настоящее время.

Глава 13

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основы организации

Бюджетного процесса

 

Бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполне­нием [205].

Содержание бюджетного процесса определяется государ­ственным и бюджетным устройством страны, бюджетными права­ми соответствующих органов власти и органов местного самоуп­равления. Основными законодательными актами, регулирующими все стадии бюджетного процесса являются Конституция РФ, Бюд­жетный кодекс РФ, иные законодательные акты федерального уровня, регулирующие отдельные вопросы организации бюджет­ного процесса на разных уровнях бюджетной системы[206], законода­тельные акты органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных образованиях[207]. Помимо этого порядок составления, рассмот­рения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ, а также норматив­но-правовыми актами органов исполнительной власти соответ­ствующего уровня и органов местного самоуправления[208].

Конституция РФ определяет федеративное устройство РФ, общие основы разграничения полномочий Президента РФ, зако­нодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в области бюд­жетного процесса на разных уровнях.

Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной стороны, основы организации бюджетного процесса на всех уровнях бюд­жетной системы РФ, включая принципы организации и функци­онирования бюджетной системы РФ, компетенцию участников бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения, ут­верждения и исполнения бюджетов, вопросы формирования до­ходов и осуществления расходов бюджетов, бюджетную класси­фикацию, установление форм бюджетной документации и отчет­ности, санкции за нарушение бюджетного законодательства, ор­ганизацию бюджетного учета и отчетности и, с другой стороны, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении федеральных органов власти, — федерального бюджета.

Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и испол­нения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на мест­ном уровне регулируется решениями представительных органов местного самоуправления.

Бюджетный процесс включает следующие стадии: составле­ние проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; ис­полнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Эти стадии осуществляются в строгой последо­вательности в течение бюджетного периода и тесно взаимосвяза­ны между собой. Бюджетный период представляет собой срок, в течение которого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации бюджетный период составляет 12 месяцев и длится с 1 января по 31 декабря.

Участниками бюджетного процесса в Российской Федерации являются: Президент РФ; органы законодательной (представи­тельной) государственной власти; органы исполнительной госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, включая финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов и другие уполномоченные органы; органы денежно-кредитного ре­гулирования (Центральный банк РФ); кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; органы государственного и муниципального финансового конт­роля; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые возложены бюджетные, нало­говые и иные полномочия (ст. 152 БК РФ).

Каждый участник бюджетного процесса обладает совокуп­ностью бюджетных полномочий. Компетенция отдельных орга­нов власти и органов местного самоуправления в бюджетном процессе строго разграничена и определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципаль­ных образований, бюджетным, налоговым и иным законодатель­ством, а также нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.

Президент РФ инициирует бюджетный процесс в Российской Федерации, направляя Федеральному Собранию ежегодное Бюджетное послание и определяя в нем приоритеты бюджетной политики на планируемый финансовый год; подписывает и об­народует федеральные законы, включая закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Президенту РФ принад­лежит право законодательной инициативы, в том числе по бюд­жетным вопросам; он имеет право отклонить закон о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и, наконец, он под­писывает закон об утверждении отчета об исполнении феде­рального бюджета.

К ведению законодательных (представительных) органов влас­ти, представительных органов местного самоуправления относят­ся: рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утвер­ждение, утверждение отчета об исполнении бюджета, осущест­вление последующего контроля за исполнением бюджета, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствую­щих уровней. При этом бюджетное законодательство содержит запрет на осуществление представительными органами власти и органами местного самоуправления отдельных операций по ис­полнению бюджетов, за исключением органов местного самоуп­равления, совмещающих функции законодательных и исполни­тельных органов. Кроме того, высший законодательный орган власти страны — Федеральное Собрание — принимает законы, ре­гулирующие отдельные стадии бюджетного процесса.

К ведению органов исполнительной власти, органов местного самоуправления относятся: составление проекта бюджета, внесе­ние его с необходимыми документами и материалами на утверж­дение законодательного (представительного) органа, представи­тельного органа местного самоуправления, исполнение бюджета, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представле­ние отчета об исполнении бюджета на утверждение законода­тельных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления. Особую роль в системе органов исполнительной власти играют финансо­вые органы соответствующего уровня, осуществляющие непос­редственную работу по составлению проекта соответствующего бюджета, расчету отдельных показателей доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, а также контроль за ходом исполнения бюджета.

Таким образом, бюджетные полномочия представительных и исполнительных органов власти и органов местного самоуправ­ления строго разграничены: права исполнительных органов огра­ничены в основном вопросами составления и исполнения соот­ветствующих бюджетов, включая ведомственный контроль за ис­полнением бюджетов, в то время как к компетенции законодательных (представительных) органов относятся вопросы рассмотрения и утверждения бюджета, а также последующего контроля за его исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются также Банк Рос­сии и другие кредитные организации, осуществляющие отдель­ные операции со средствами бюджета (так называемые уполномо­ченные банки). Банк России как основной орган денежно-кредит­ного регулирования совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Госуда­рственной Думы основные направления денежно-кредитной по­литики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции ге­нерального агента по государственным ценным бумагам Россий­ской Федерации. Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций, а также могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

К ведению органов государственного, муниципального финансо­вого контроля, созданных законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федера­ции, представительными органами местного самоуправления, а также организация исполнительной власти и органами местного самоуправления[209], относится осуществление контроля за испол­нением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проведение экспертизы проектов указан­ных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодатель­ства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При это органы госуда­рственного и муниципального финансового контроля осущес­твляют все виды контроля (предварительный, текущий и после­дующий) за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным законодательством к участникам бюджетного процесса отнесены также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяет я тем, что средства бюджетов соответствующих уровней дово­дятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств соответствующего бюджета является орган государствен­ной власти, орган местного самоуправления, имеющий право распределять средства бюджета по подведомственным распоря­дителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации, которое наде­лено указанным правом (ст. 158 БК РФ)[210]. В свою очередь, распо­рядитель бюджетных средств как орган государственной власти либо орган местного самоуправления имеет право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджет­ных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств участвуют в бюджетном процессе на стадии составления бюдже­та, его исполнения, составления отчета об исполнении бюджета. На стадии составления бюджета главный распорядитель опреде­ляет задания по предоставлению государственных или муници­пальных услуг для подведомственных распорядителей и получа­телей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых зат­рат, осуществляет сводные расчеты бюджетных ассигнований на планируемый год, утверждает сметы доходов и расходов подведом­ственных бюджетных учреждений. При исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджет­ную роспись, распределяют и доводят лимиты бюджетных обяза­тельств, а также объемы финансирования расходов до подведом­ственных распорядителей и получателей бюджетных средств; вносят изменения в сметы доходов и расходов подведомственных бюджетополучателей; осуществляют контроль за целевым ис­пользованием бюджетных средств распорядителями и получате­лями бюджетных средств, предоставлением ими отчетности об использовании бюджетных средств. На стадии составления отче­та об исполнении бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют сводную отчетность об использовании бюд­жетных средств подведомственными распорядителями и бюдже­тополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета. Права распорядителей бюджетных средств аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств.

В целях упорядочения бюджетного процесса на федеральном уровне и в связи с проводимой административной реформой вво­дится понятие «субъекты бюджетного планирования», под кото­рыми понимаются: федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспече­нию федеральных служб и федеральных агентств; федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью ко­торых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, феде­ральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избиратель­ная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по под­ведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Основной функцией каждого из субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне является представление в Министерство финансов РФ обоснованной суммы бюджетных расходов на планируемый год (включая оценки расходов, финан­сируемых за счет доходов от предпринимательской и иной при­носящей доход деятельности) в целом по субъекту планирования с разбивкой по подведомственным ему главным распорядителям бюджетных средств[211].

 

Составление, рассмотрение

И утверждение бюджетов

Составление бюджетов — стадия бюджетного процесса, на ко­торой определяется состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год. Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосред­ственное составление проектов соответствующих бюджетов осу­ществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития; прогнозе сводного финансового баланса; плане развития государ­ственного или муниципального сектора экономики соответству­ющей территории на год. При этом исходными макроэкономи­ческими показателями служат объем валового внутреннего про­дукта на год и темп его роста, уровень инфляции. На основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития формируется перспективный финансовый план — документ о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлече­нию заимствований и финансированию основных расходов бюд­жета. В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2004 го­ду» одобренные Правительством Российской Федерации перспек­тивный финансовый план и бюджет «расширенного правитель­ства» должны быть основой для формирования основных характе­ристик федерального бюджета на очередной финансовый год[212].

Основой для своевременного и качественного составления проектов бюджетов служат необходимые для этого сведения: о составе и ставках налогов в соответствии с действующим налого­вым законодательством; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней; предполага­емых объемах финансовой помощи, предоставляемой из других бюджетов; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; нормативах финансо­вых затрат на предоставление государственных или муниципаль­ных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Финансовые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной сис­темы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

В настоящее время ставятся задачи повысить качество сред­несрочного бюджетного планирования и предусмотреть возмож­ность утверждения Правительством РФ структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. Ежегодные бюджетные про­ектировки должны формироваться на основе, отражающей фи­нансовые последствия принимаемых решений. Намечено создать систему планирования и мониторинга результативности бюджет­ных расходов с помощью бюджетирования, ориентированного на результаты[213].

Разработка проекта бюджета включает две стадии — подгото­вительную и конкретно-адресную.

На подготовительной стадии проводятся организационно-ме­тодические мероприятия; определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, планируются показатели бюджета оче­редного года. Финансовые органы на этой стадии разрабатывают методические указания по исчислению бюджетных показателей на очередной финансовый год, по применению действующих норм, индексов-дефляторов, по заполнению форм расчетов; ус­танавливают для своих подразделений контрольные цифры по доходам и расходам соответствующих бюджетов.

Конкретно-адресная стадия состоит в установлении объема доходов бюджета, конкретных направлений использования бюд­жетных средств по отраслям, ведомствам, территориям, програм­мам, мероприятиям, источников покрытия дефицита бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до очередного года. Решение о начале работы инициирует Прези­дент РФ, а Правительство РФ организует поэтапное ее проведе­ние. Оно принимает ежегодно постановление о разработке на очередной год прогноза социально-экономического развития РФ и проекта федерального закона о федеральном бюджете, пара­метров прогноза социально-экономического развития РФ и перспективного финансового плана. В постановлении даются предписания, указания, поручения министерствам, Центрально­му банку РФ, органам управления государственными внебюд­жетными фондами, главным распорядителям бюджетных средств, органам исполнительной власти субъектов РФ, закры­тых административно-территориальных образований с указани­ем сроков представления необходимых материалов.

Первый этап формирования федерального бюджета — разработ­ка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана — прогноза функционирования эко­номики страны на очередной год.

Министерство финансов РФ разрабатывает основные харак­теристики федерального бюджета, распределяет его расходы в со­ответствии с функциональной классификацией расходов и сос­тавляет расчет основных доходов и расходов на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характеристики фе­дерального бюджета и распределение его расходов могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собра­ния РФ по их запросам. После этого Минфин РФ в двухнедель­ный срок:

• направляет бюджетные проектировки федеральным орга­нам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

• уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очеред­ной год и на среднесрочную перспективу, определенной законо­дательством Российской Федерации.

Второй этап — распределение предельных объемов бюджет­ного финансирования в соответствии с функциональной и эко­номической классификациями расходов и по получателям бюд­жетных средств, а также разработка указанными органами пред­ложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых вле­чет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальны­ми источниками финансирования в очередном году, о приоста­новлении действия отдельных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых прог­рамм, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу. Несогласованные вопросы подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром фи­нансов.

Разработка и согласование федеральными органами испол­нительной власти показателей проекта федерального бюджета за­вершаются не позднее 15 июля текущего года. Правительство РФ рассматривает прогнозы, проект бюджета и другие документы для внесения их в Государственную Думу.

Реформирование бюджетного процесса[214] требует:

• создать механизм подготовки проекта бюджета, обеспечива­ющего распределение бюджетных расходов по стратегическим целям, задачам и программам главных распорядителей бюджет­ных средств;

• разработать методологию составления бюджетных проекти­ровок последних;

• обеспечить взаимосвязь среднесрочного и годового бюджет­ных циклов.

Рассмотрение и утверждение бюджета — стадия бюджетного процесса, которая относится к компетенции соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, дает­ся оценка представленного исполнительными органами власти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная ини­циатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты зако­нов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозможно без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе:

• учет временного фактора: отведение достаточного периода времени для обсуждения проекта бюджета в представительном органе; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до ут­верждения бюджета; введение временного управления бюджетом в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает воз­можности бюджетополучателей, поскольку финансирование рас­ходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году;

• представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходи­мыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, конт­рольно-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образова­ний); докладами и заключениями независимых экспертов о фи­нансовом положении; компетентное и беспристрастное отобра­жение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возможность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ; • творческое сотрудн