Государственный и муниципальный долг,

Его классификация

 

Привлекаемые государственные и муниципальные заимство­вания формируют государственный и муниципальный долг. К увеличению долговых обязательств приводит также предоставле­ние органами власти и органами местного самоуправления га­рантий по обязательствам других заемщиков. Поэтому государ­ственный и муниципальный долг представляет собой долговые обязательства, вытекающие из заимствований и гарантий, предоставленных органами власти и органами местного самоуправ­ления по обязательствам других лиц.

В общем виде государственный и муниципальный долг можно определить как долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), иностран­ными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по пре­доставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Государственный и муниципальный долг выражает собой ре­зультат взаимосвязей органов власти и органов местного самоуп­равления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударствен­ных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования (в части гарантирования их за­имствований). Его динамика характеризуется рядом количест­венных параметров, отражающих те или иные процессы в его движении, а состояние на определенную дату — суммарную вели­чину непогашенных долговых обязательств.

Классификация государственного и муниципального долга может проводиться по разным признакам. Обычно используются следу­ющие: экономический признак (степень охвата совокупности обязательств), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заимствований, тип кредитора, валюта заимствований, официальный (бюджетный) признак.

В зависимости от степени охвата совокупности обязательств (по экономическому признаку) государственный и муниципаль­ный долг подразделяется на капитальный, основной и текущий. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных органами власти и органами местного самоуправ­ления долговых обязательств и гарантированных ими обяза­тельств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номи­нальная стоимость всех выпущенных и непогашенных органами власти долговых обязательств и гарантированных ими заимство­ваний других лиц. Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязатель­ствам, принятым на себя органами власти, и по погашению обя­зательств, срок оплаты которых наступил.

По типу заемщика долг делится, например в России, на госу­дарственный долг Российской Федерации, государственный долг субъектов Российской Федерации и муниципальный долг. Государ­ственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с уче­том того, что долговые обязательства бывшего СССР включают­ся в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Долг органов государственный власти и органов местного са­моуправления может существовать в форме государственных и муниципальных займов, кредитных соглашений и договоров, до­говоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджет­ных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, договоров о предоставлении государственных и муници­пальных гарантий, соглашений и договоров, в том числе между­народных, о пролонгации и реструктуризации долговых обяза­тельств прошлых лет (ст. 97—100 БК РФ).

По срокам долговые обязательства подразделяются на крат­косрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки пога­шения долговых обязательств ограничены для Российской Феде­рации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муниципального образования — десятью.

В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внут­ренним и внешним. Российское бюджетное законодательство в ос­нову деления долга на внутреннюю и внешнюю части закладыва­ет признак валюты, в которой выражены долговые обязательства. Однако Международный валютный фонд и экономически разви­тые страны проводят деление долга в зависимости от типа креди­тора (резидент или нерезидент) и рынка заимствований (внут­ренний или внешний рынок).

В Российской Федерации сейчас действуют два вида бюджет­ной классификации долгов: одна — в отношении внутреннего дол­га, вторая — в отношении внешнего долга и внешних активов[219]. В составе государственного и муниципального внутреннего долга выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид зай­ма, вид ценной бумаги, недофинансирование из бюджета как ос­нова признания задолженности, источник заимствований, вид долговой деятельности, форма долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, такие виды долгов, как целевой заем 1990 г., государственный внутрен­ний заем Российской Федерации 1991 г., государственный сбере­гательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следующие долги: казначейские обязательства, государственные краткосроч­ные облигации, государственные казначейские векселя.

Недофинансирование из бюджета стало основой появления, например, таких самостоятельных видов долгов, как задолжен­ность по агропромышленному комплексу, переоформленная в векселя Минфина РФ; задолженность по финансированию зат­рат на формирование мобилизационного резерва, переоформ­ленная в векселя Минфина РФ; задолженность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям про­мышленности.

По источникам заимствований в составе внутреннего долга выделяется, например, задолженность по авалированным вексе­лям Агропромбанку.

В зависимости от вида долговой деятельности выделяются та­кие долги, как государственные гарантии; государственные га­рантии, предоставленные субъектами Российской Федерации; муниципальные гарантии.

Наконец, по форме долговых обязательств в качестве самосто­ятельных видов внутренних долгов выделяются кредитные согла­шения и договоры, заключенные от имени Российской Федера­ции; кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации; кредитные соглашения и дого­воры, заключенные от имени муниципального образования.

Государственный внешний долг и государственные внешние активы группируются по следующим признакам: характер госу­дарственной кредитной деятельности, субъект кредитной дея­тельности, тип кредитора или заемщика, форма долговых обяза­тельств и вид займа.

В результате последовательного применения этих признаков в составе долгов России выделяются: государственный внешний долг Российской Федерации, внешний долг субъекта Российской Федерации, внешний долг перед Российской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекаемые Российской Федерацией, под­разделяются на: кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных финансовых организаций, кредиты Центрально­го банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения креди­тов от правительств иностранных государств и Банка России не предусмотрена.

Государственные внешние займы Российской Федерации подразделяются на еврооблигационные займы и внутренний го­сударственный валютный заем (облигации этого займа впервые отнесены на внешний долг по состоянию на 1 января 1999 г.), а внешние займы субъекта РФ представлены государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации, выражен­ными в иностранной валюте.

Наконец, внешний долг перед Россией в зависимости от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных коммерческих банков и фирм.

Управление государственным

И муниципальным долгом

 

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечива­ет возможность органам государственной власти и органам мест­ного самоуправления оказывать влияние на денежное обраще­ние, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие эко­номические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотноше­ние между различными видами долговой деятельности (заим­ствования и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных зай­мов и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок предоставления гарантий и выполнения финансовых обяза­тельств по ним. Органы власти и органы местного самоуправле­ния устанавливают и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

• привлечение государственных и муниципальных заимство­ваний в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необхо­димых и достаточных для обеспечения исполнения всех их фи­нансовых обязательств;

• удержание величины внутреннего и внешнего долга на уров­не, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и муни­ципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переклю­чения внимания на другие группы инвесторов;

• сохранение репутации Российской Федерации как перво­классного заемщика на основе безупречного выполнения финан­совых обязательств перед инвесторами;

• поддержание стабильности и предсказуемости рынка долго­вых обязательств;

• достижение эффективного и целевого использования средств, заимствованных органами государственной власти и ор­ганами местного самоуправления, и гарантированных ими заим­ствований;

• диверсификация долговых обязательств по срокам заим­ствований, доходности, формам выплаты дохода и другим пара­метрам для удовлетворения потребностей различных групп ин­весторов;

• координация действий федеральных органов государствен­ной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на долговом рынке страны.

Таким образом, управление государственным и муниципаль­ным долгом представляет совокупность мероприятий органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления по ис­пользованию долговых отношений для формирования благопри­ятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий.

Различают стратегическое и оперативное управление государ­ственным и муниципальным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Соб­рания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов власти субъ­ектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегии управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы государственной власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправле­ния их принимают, а Президент РФ и руководители региональ­ных органов государственной власти и органов местного самоуп­равления отклоняют или подписывают их.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете уста­навливаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга; источники внутреннего финансирования бюд­жетного дефицита, включая поступления от эмиссии государ­ственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствова­ний; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государ­ственная Дума РФ утверждает программу государственных внеш­них заимствований Российской Федерации и программу государ­ственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финан­сов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные усло­вия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и усло­вия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обяза­тельств, предоставление государственных кредитов и государ­ственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

В управлении государственным и муниципальным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных объе­мов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов внут­ренних и внешних заимствований, предельных объемов предос­тавления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоя­щих заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государ­ственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конк­ретные параметры предстоящих заимствований по срокам обра­щения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты дохо­дов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование привлекательным для инвесторов — резидентов и нерезидентов. От качества выполне­ния работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсут­ствие в перспективе «пиков» платежей по долгам, а также своев­ременное поступление ресурсов для погашения ранее произве­денных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздей­ствие на котировки по государственным и муниципальным обли­гациям позволяет регулировать бюджетную эффективность про­водимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необхо­димость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода разви­тия Российской Федерации после распада СССР. Если прави­тельство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, рест­руктуризации долга, частичном или полном списании задолжен­ности, досрочном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Таким образом, под управлением государственным и муници­пальным долгом следует понимать совокупность мер по регулирова­нию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реали­зации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и пога­шению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимство­ванных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности управления государ­ственным и муниципальным долгом, под которой понимается сте­пень достижения основных параметров долга (его величина, структура, стоимость обслуживания и другие) и способность ор­ганов власти удерживать их на уровне, максимально благоприят­ном для формирования макроэкономических условий, стимули­рующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряю­щего эффективность управления государственным и муници­пальным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, орга­ны власти оказывает прямое воздействие на самые разнообраз­ные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финансовой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления долгом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят ежегодные поступления средств от осуществления государствен­ных и муниципальных заимствований. Более полное представле­ние об эффективности долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению государственных и муниципальных заимствований к сумме рас­ходов, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем долговой нагрузки является от­ношение государственного долга к объему ВВП, выраженное в процентах. Этот же показатель при необходимости более углуб­ленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является так­же отношение платежей по погашению и обслуживанию государ­ственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам феде­рального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего и внешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффи­циент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное в процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долга принято считать достижение коэффициента 25%.

Методы управления государственным и муниципальным дол­гом можно условно разделить на административные и рыночные. К методам, характерным преимущественно для административ­ных подходов регулирования долга, относятся, в частности, кон­версия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списа­ние долга, аннулирование долга и др. К методам управления, ха­рактерным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитен­том управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления дол­гом — переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовывают­ся позиции должника и кредиторов; либо эмитент в односторон­нем порядке воздействует на рынок долговых обязательств госу­дарства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственны­ми интересами) решают, принимать ли новые условия, предложенные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость за­имствований в последние годы вынуждали государство постоян­но заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие усло­вия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой орга­нами власти на рыночной и добровольной основе, в период ад­министративно-командной системы управления экономикой увеличение сроков и удешевление государственного долга дости­галось путем проведения конверсии и консолидации. Для креди­торов они имели принудительный характер. Под конверсией по­нималось изменение доходности, а под консолидацией — увеличе­ние сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консоли­дация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном новом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменивались облигации унифицированных займов, а доход­ность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

В сфере внешних заимствований реструктуризация долга так­же проводится на договорной основе. Здесь под реструктуриза­цией понимается изменение графика погашения основного дол­га и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

В условиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источников для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинанси­рование долга, под которым понимается погашение накопившей­ся задолженности путем размещения новых займов. При невоз­можности рефинансирования долга на его погашение направля­ются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тиражей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей пога­шения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дис­контных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или го­довой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления государственным и му­ниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, ан­нулирование государственного долга.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не ис­пользуют названные методы управления задолженностью, пос­кольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственно­го долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тяжелых бюджет­но-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга поро­дили новые методы покрытия обязательств перед странами-кре­диторами. Среди них — погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последую­щим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти методы уп­равления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсия внешнего долга, под которой в данном слу­чае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих за­мещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения эффективности государ­ственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом РФ. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управ­ления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие опе­ративных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспре­пятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внеш­них и внутренних государственных заимствований позволят:

• оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень до­ходности государственных ценных бумаг;

• минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на междуна­родных финансовых рынках на величину и стоимость государ­ственных заимствований;

• оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание госу­дарственного долга;

• своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государ­ства на внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, создаст бо­лее благоприятные условия для осуществления политики сокра­щения долговой нагрузки на экономику страны.

Контрольные вопросы

 

1. Что такое первичный бюджетный дефицит?

2. В чем состоит отличие структурного дефицита от цикличес­кого?

3. Каковы внутренние и внешние источники финансирова­ния бюджетного дефицита?

4. Укажите признаки классификации государственных заим­ствований.

5. Что такое официальная внешняя задолженность?

6. Каковы различия между основным, капитальным и теку­щим государственным долгом?

7. Кратко охарактеризуйте основные этапы управления госу­дарственным долгом.

8. В чем состоит принципиальная разница между методами, характерными для административной и рыночной моделей уп­равления государственным долгом?

9. Охарактеризуйте способы выплаты доходов по государ­ственным долговым обязательствам.

10. Какие преимущества может дать переход к единой систе­ме управления внешним и внутренним государственным долгом?

Задания для самостоятельной работы

 

1. Каковы особенности отношения сторонников современ­ных теорий использования государственных финансов для сти­мулирования экономического роста («функциональных финан­сов», «компенсационного бюджета» и др.) к политике достиже­ния ежегодного равенства доходов и расходов, проводимой правительствами в период до 30-х гг. прошедшего столетия, когда господствовали идеи Дж. Кейнса? Объясните причины такого от­ношения.

2. Сравните содержание и последствия покрытия бюджетного дефицита за счет государственных заимствований и кредитно-де­нежной эмиссии. Сделайте выводы.

3. Объясните причины применения в Российской Федерации двух бюджетных классификаций в отношении внешнего и внут­реннего государственного долга. Обоснуйте возможности объе­динения двух классификаций.

Глава 15