Политико-административная дихотомия

Вильсон в своей статье выдвигает 2 принципиальные идеи, которые до него никто не озвучивал:

а) ГУ это не только система набора персонала на гос должности, а более широкая система, включающая вопросы деятельности органов гос власти, оценки результатов д-ти гос-ва и проч.

б) Была проведена чёткая грань между политикой и ГУ.

С тех пор такое разделение политики и собственно ГУ стало называться политико-административной ДИХОТОМИЕЙ (термин появился позднее).

Более полное исследование политико-административной дихотомии было предложено Франком Гуднау (1859-1939) в работе «Политика и государственное управление» (1900). По мнению Гуднау, две отдельные функции правительства можно определить соответственно как функцию политики и функцию администрации.

Первая связана с выработкой политического курса.

Вторая - с претворением в жизнь этого политического курса. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмеши­ваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политичес­кими лидерами.

 

Эти же идеи развивал и Макс Вебер. Подошёл к политико-административной дихотомии с других позиций, акцентируя внимание на бюрократии как на оптимальной системе управления государственными организациями. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании подлинной профессией чиновника не должна быть политика, так как он должен управлять беспристрастно. то чиновник должен точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Вебер считал, что главный вопрос политико-административной дихотомии состоит в контроле над бюрократией, поскольку демократия в силу присущих ей свойств и особенностей обособляется в корпорацию, преследующую собственные интересы, иногда противоречащие интересам политиков.

 

Вебер считал, что существует 3 способа ограничения власти бюрократии:

а) Парламентский контроль над гос чиновниками;

б) Законы;

в) (Наиболее значимое) Лидеры (политические деятели).

 

Упомянутых выше авторов часто называют отцами-основателями дихотомической концепции политика — управление. Пик популярности концепции дихотомического разделения политики и управления приходится на 1920 — 30-е гг. В начале 1940-х гг. эта концепция стала объектом резкой критики, причем сразу с разных точек зрения:

эмпирической — предъявлялись реальные свидетельства значительного участия управленцев в процессе выработки государственной политики,

и нормативной - выражалась желательность участия управленцев в формировании политического курса, так как предполагалось, что это будет служить гарантией отстаивания интересо в, редко выдвигаемых выборными должностными лицами.

с обоснованием политико-административной дихотомии идеи Вильсона дали толчок зарождению менеджеристского подхода к государственному управлению,

предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами ресурсов. Таким образом, деятельность государственного управления должна быть направлена на достижение наилучших результатов, на эффективность и на улучшение показателей экономики

Административная управляемость и политическая результативность

 

3. Общие и отличительные черты государственного управления и менеджмента. Субъекты и объекты государственного управления, его задачи и ресурсы. Дайте характеристику видам личностно-ориентированных взаимодействий в государст­вен­­ном управлении.

 

СХОДСТВА И РАЗЛИЧИЯ

Общие черты:

• Принятие решений

• Разработка стратегий

• Планирование

• Организация

• Контроль и др.

Различия

• Различия в окружении

• Различия по целям

• Различия по ресурсам

• Различия в мотивах

• Различия в ответственности

• Различия в процедуре назначения руководителей

• Различия в измерении производительности

 

 

Сходства

Управление – однозначный процесс, связанный с набором ф-ций схожих в гос-венном и частном секторах.

Эти объединяющие начала были обоснованы Лютером Гуликом в конце 30-ых гг.

Система POSDCRB чёткое выделение управленческих ф-ций на микроуровне в государственных и бизнес-структурах.

Гулик в 1937 г. опубликовал книгу "Теория организаций", где и обосновал систему POSDCRB:

1. "Planning";

2. "Organizing" создание соответвствующих отделов (структур) в организации;

3. "Stuffing" (работа с персоналом) - продвижение, мотивирование персонала;

4. "Directing" (руководство) - проведение команд сверху вниз;

5. "Coordinating" - взаимодействие по горизонтали;

6. "Reporting" - составление отчётов (как снизу вверх, так и сверху вниз): доведение команд сверху либо отчёт о выполнении команд наверх;

7. "Budgeting" (составление финансового плана, контроль за бюджетом).

	ГУ	БУ
структура	совокупность иерархий и сетей	иерархия или сеть
результат	для народа	для собственников
цели	безопасность, социальные блага	прибыль
оценка результатов	процесс и статус	результат
ресурсы	ресурсы гос-ва, бюджет	доход, кредиты
должностные лица	система заслуг	карьера делается быстрее
модель движения	движение маятника	линейный прогресс
идеальное состояние	устойчивость	прогресс
ограничитель	Выборы	рынок
оценка успеха	отсутствие неудач	сумма успехов и неудач

 

Отличия государственного от бизнес-управления.

1. Особенности среды (внешних условий), в к-ой действует государственная организация -- заключается в особом интересе со стороны общественности, СМИ, к-ый проявляется к гос орг-циям управленческого плана.

Д-ть коммерческой орг-ции гораздо менее социальна (за исключением скандалов, связанных с крупными орг-циями, вроде UCOS'а или Galop'а);

2. Особенности целей. Для бизнес-управления цели чётко определены и, как правило, поддаются кол-венной оценке (размер прибыли, завоевание определённой доли рынка, выпуск и реализация определённого кол-ва продукции и т.д.).

В гос-венном секторе такой определённости нет: "стабильность", "справедливость", "порядок" - понятия, количественно невыражаемые. Иными словами, очень трудно оценить и сопоставить результаты деятельности госструктур (как можно определить, что министерство здравоохранения работало лучше/хуже министерства образования?).

3. Производительность труда. В гос структурах оч трудно измерить (оценить) этот параметр, а следовательно, возникает вопрос о стимулировании персонала.

Некоторые говорят, что бизнес-управление -- это нечто, похожее на рубку леса: результат конечен и очевиден; а гос управление -- нечто, похожее на рытьё ям: ямы можно копать бесконечно, акцент смещён в сторону самого процесса (ГУ регламентируется нормами, правилами, законами, и поэтому внимание уделяется именно разработке и совершенствованию этих норм).

4. Иерархичность системы принятия решений. Гос организации, как правило, построены на принципе иерархии, где преобладает административный подход.

5. Система ответственности. Гос предприятие (не содержательно, а формально) практически не может обанкротиться. Если эффективность д-ти коммерческой орг-ции отражается на благосостоянии её рабочих, то эффективность д-ти гос-ва может никак ни на ком не отразиться. В гос секторе возможен вариант, когда вопреки малой эффективности предпринимаемых усилий, чиновники получают повышения по службе (именно потому, что система построена сверху-вниз: политики назначают чиновников. А политиков выбирают люди, не всегда ориентируясь при этом на последствия). Плюс к тому часто происходит разрыв между теми, кто голосует на выборах, и теми, кто занимается распределением ресурсов).

6. Система выборов руководителей. Руководителей, например, ГАЗПРОМа выбирают акционеры (т.е. кто вложил соответствующий капитал в пр-во), то руководителей гос-ва (чиновников) назначают политики. При этом, как отмечалось, между населением и политиками существует значительный разрыв, что формирует принципиально другую систему связей между различными структурными единицами.

Обозначенные различия порождают ряд проблем, к-ые должны быть решены на уровне гос-ва. Для этого необходимы (и уже предлагаются правительствами некоторых стран и воплощаются на практике) комплексные реформы гос управления.