Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования

В.А. Лепехин

ЛЕПЕХИН Владимир Анатольевич, кандидат философских наук, консультант Госдумы, руководитель рабочей группы по разработке федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти".

Лоббизм — это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так наз. групп давления.

Согласиться с подобным утверждением — значит не понимать механизма и самой сути властвования:

наиболее мощные "группы давления " и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений и т.д., в отличие от власти формальной — политических институтов и policy makers в их традиционном понимании — как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического закрепления, легитимации решений фактической власти.

 

Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они по сути являются.

Лоббизм, таким образом, — не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных организаций и объединений граждан на власть — к сожалению, "периферия" лоббизма, а стержнем же его, повторяю, является обеспечение принятия решении в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

В зарубежных странах лоббизм более или менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты, так как отрабатывались столетиями.

Различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократическим институтам, насколько многообразны субъекты и каналы давления и влияния.

Иное дело — лоббизм в СССР и постсоветской России, где социум и его экономическая жизнь были скованы жестким директивно-идеологическим корсетом, деформировавшим традиционную, естественную систему представительства интересов граждан. Специфика советского, а затем и постсоветского лоббизма обусловлена прежде всего предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием его социальной структуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции групповых и корпоративных интересов различных социальных субъектов.

Первые наброски проекта федерального Закона "О регулировании лоббистской деятельности" были подготовлены еще в Верховном Совете России. Тогда, правда, законопроект распространялся только на одну из возможных сфер лоббирования — на высший законодательный орган страны. В новом варианте, подготовленном Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций Госдумы, проект закона распространяется на все три ветви власти. В Думе 1-го созыва закон был внесен в программу законопроектных работ Думы, трижды состоялись его слушания в вышеозначенном думском Комитете. Еще 6 июня 1994 г. вопрос о подготовке законопроекта был заслушан в Совете Думы; 28 июня того же года состоялись его первые общественные слушания, а в ноябре, т.е. за месяц до истечения полномочий депутатов, он был вынесен на обсуждение в первом чтении.

Несмотря на заинтересованное обсуждение законопроекта во фракциях и комитетах Думы, разработчики считают, что с его обсуждением и принятием не следует особенно спешить, так как само общество пока не готово признать наличие этой проблемы.

Предписания, доведенные до абсурда, как правило, не выполняются, так что негативные явления загоняются вглубь, а идеи борьбы с ними дискредитируются. Директивами коррупцию не искоренишь; ее нельзя запретить и можно только минимизировать, создав для этого в обществе определенные условия, в частности, такие нравственную атмосферу и правовой режим, которые позволили бы высвечивать процесс взаимодействий лоббистов и должностных лиц, стимулировать правовые, цивилизованные отношения между ними.

Ясно, что жесткий, всеохватывающий и запретительный закон не сработает. Он должен быть относительно мягким, как бы переходным. В сущности, основное его назначение состоит не в том, чтобы попытаться загнать лоббистскую деятельность в какие-то рамки, — это нереально. Необходимо предложить обществу, тем же фирмам и предприятиям иную — гласную и цивилизованную — форму взаимодействия с властью и тем самым построить параллельный канал влияния на государственные органы.

 

Понятно и другое: какая-то часть предпринимательских структур, профсоюзы, общественные объединения и пр. наверняка предпочтут строить взаимоотношения с властью на правовой основе. И в этом смысле принятие закона необходимо даже с просветительской целью.

 

Предметом правового регулирования, согласно содержанию законопроекта, является прежде всего порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти. Соответственно, под "лоббистами" в законе понимаются физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых.

То есть закон распространяется не на лоббистов вообще, а только на тех из них, кто в установленном порядке получил лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам государства, госслужащим не разрешено выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп или объединений граждан никто не вправе — каждый депутат просто обязан лоббировать интересы своих избирателей, однако выступать в качестве лоббиста (по смыслу настоящего закона), т.е. вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта (или его представителя), — это все равно, что пускать в открытую распродажу государственную казну. Законом также предусматривается периодическая отчетность лоббистов перед властями о своих клиентах и целях лоббирования, размерах получаемого дохода.

 

Российское законодательство о лоббизме находится лишь в начальной стадии разработки. Его основы (не говоря уже о деталях и конкретике) придется оттачивать в течение нескольких десятилетий: принимая — на основе существующего и нарабатываемого опыта госрегулирования лоббистской деятельности — соответствующие нормативные акты, внося в них необходимые изменения и дополнения.

 

Корпоративная система представительства интересов.

Лоббизм представляет собой практику давления на государственные органы снизу вверх, то есть со стороны самоорганизующихся заинтересованных групп населения с целью получения определенных льгот, привилегий от контролирующего распределение ресурсов государства. Однако, существует и иной способ функционального представительства интересов, когда само государство заключает с избранными группами своего рода контракт, получая в обмен на предоставляемые привилегии поддержку в проведении конкретных государственных акций. Такой тип представительства интересов называется корпоративным.

Принципиальное отличие корпоративной системы представительства интересов, что она строится на основе взаимозависимости наиболее влиятельных групп интересов и государства и носит договорной характер, при котором важнейшие параметры экономического развития отраслей и хозяйствующих субъектов официально и во многом фактически определяются и согласовываются с государством.

Если сущностной чертой либеральной демократии является связь между индивидуальными избирателями и суверенным парламентом, то сущностной чертой корпоративизма является представительство функциональных интересов, независимо от того, институализировано это в парламентской форме или нет.