Социальное обеспечение в Великобритании

 

Законодательные основы и принципы современного государства благосостояния были разработаны лордом Бевериджем и содержались в его докладе, опубликованном в 1942 г. Системы социального обслуживания предлагалось строить на принципах общедоступности, универсальности, адекватности и единообразия.

 

Институциональная структура была закреплена законами:

об образовании (1944 г.),

о пособиях на семью (1944 г),

о национальном страховании вдов, сирот, пенсионеров и беременных женщин (1946 г.),

о создании национальной службы здравоохранения (1946 г.),

о национальной программе помощи (в настоящее время – национальная программа страхования),

об ответственности местных властей за личное социальное обслуживание на дому (1948 г.).

 

Программы охватывали все группы населения на основе гражданства и не принимали во внимание различия в доходах и роде занятий. Тем не менее принципы, изложенные в докладе лорда Бевериджа, никогда не были осуществлены полностью, Система социального страхования, обеспечивающая пособия на основе выплачиваемых взносов, должна предполагать точную идентификацию потенциальных причин обнищания определенных групп населения. Однако рост нищеты среди работающих, а также среди неполных семей учтен не был. В результате пришлось вернуться к системе пособий, связанных с проверкой нуждаемости, и принять ряд законов о дополнительных пособиях. С ростом расходов на социальные программы увеличивался размер взносов в национальную программу страхования, что создавало трудности для низкооплачиваемых граждан и вынудило отказаться от принципа их единообразия.

 

В 1959 г. взносы были дифференцированы частично, а в 70-х гг. дифференцированными стали все взносы. Появление новых категорий нуждающихся, особенно среди семей с детьми, с низкими доходами, а также рост численности пожилых и неспособных обеспечить самостоятельный доход потребовало введения пособий, не только связанных с проверкой нуждаемости, но и соотнесенных с доходом, и, таким образом, отказаться от их единообразия.

 

Все эти виды пособий не планировались и вводились без выработки последовательной стратегии. В результате сложилась система, требующая административных расходов, не учитывающая взаимодействия различного рода выплат, сложная для управления и понимания, обладающая потенциалом негативного воздействия на стремление к самостоятельному заработку.

 

Система социального обеспечения складывалась в условиях послевоенного экономического бума, который сменился довольно длительной рецессией, а наступивший впоследствии экономический подъем не был достаточным, чтобы обеспечить дорогостоящие социальные программы на существующем уровне и при имеющихся условиях (предполагалось, что в реальном выражении размеры пособий останутся неизменными, однако за последние десятилетия они удвоились).

 

Следует также учитывать, что и послевоенный экономический рост в Великобритании был меньшим, чем в других развитых странах. До середины 70-х гг. он составлял в среднем 2,7 %. Правда, темпы инфляции и уровень безработицы в этот период были низкими, наблюдался существенный рост уровня жизни почти всех групп населения: с 1951 г. по 1976 г. реальные доходы на душу населения в ценах 1980 г. выросли с 1375 ф. ст. до 2536 ф. ст. Средняя заработная плата мужчин, занятых физическим трудом, увеличилась с 6 ф. ст. за неделю в 1951 г. до 111 ф. ст. – в 1983 г.

 

70-е гг. были отмечены высокими темпами инфляции – до 14 %. В 80-е гг. довольно успешные попытки правительства обуздать инфляцию, темпы роста которой превышали 20 %, стимулировали рост безработицы с 250 тыс. чел. в середине 60-х гг. до 3,3 млн чел. в 1985–86 гг. Рост безработицы потребовал значительного увеличения ассигнований на пособия, что, в свою очередь, повлекло за собой рост налогов и отчислений на социальное обеспечение.

 

В период между 1976 и 1985 гг. их доля в ВВП выросла с 40 до 44 %, но, что доля прямых налогов в общем их объеме, включая выплаты в национальную программу страхования, уменьшилась с 39% в 1975 г. до 31 % в 80 гг. и 28 % – в 1985 г., что отражало сдвиг от прямого налогообложения к косвенному.

 

Выполнение социальных программ осложнялось и демографическими факторами. В связи с низкой рождаемостью и увеличением продолжительности жизни, обусловленными успехами медицины и общим улучшением качества жизни, изменилась возрастная структура населения. Снизилась доля детей в возрасте до 15 лет, а доля лиц от 65 лет и выше увеличилась. Численность престарелых – от 85 лет и выше – составляла в 1986 г. 0,7 млн чел.

 

Кардинальный пересмотр доктрины государства благосостояния был осуществлен правительством М. Тэтчер. Консерваторы полагали, что конечная цель социальной политики – дать возможность гражданам страны сделать свою жизнь лучше, опираясь на собственные силы, утвердить их независимость от государства, расширить выбор.

 

На практике это означало снижение государственных расходов на социальные программы, курс на широкую приватизацию социального обслуживания, введение в него элементов рынка. Государству же предполагалось оставить заботу о тех группах населения, которые не могут обеспечить себя сами: о хронически больных, недееспособных, инвалидах, престарелых и семьях с низким доходом.

 

Социальное обеспечение – одна из самых крупных и дорогостоящих программ. Оно включает пенсионное обеспечение, пособия по безработице и болезни, помощь семьям с детьми и с низким доходом, пособия на оплату жилья и т. д.

 

Управление социальным обеспечением на правительственном уровне осуществляется Министерством социального обеспечения, региональными и местными его управлениями, а также местными органами власти. В его основе два вида выплат: пенсии и пособия, предусматривающие фиксированные отчисления от заработной платы всех граждан, доход которых не ниже 39 ф. ст. в неделю, и выборочные пособия, обусловленные проверкой нуждаемости. Государственная помощь, не связанная со страховыми взносами, но предполагающая проверку нуждаемости, оказывается тем, кто не может обеспечить себя сам или имеет очень низкий доход. Эти пособия устанавливаются в размерах, достаточных для поддержания адекватного уровня жизни.

 

Существует также система налоговых льгот и скидок, которая воздействует на перераспределение ресурсов между различными группами населения и может служить альтернативой прямым государственным выплатам.

 

Большую роль в личном социальном обслуживании играют добровольные благотворительные организации. Правительство всячески поддерживает их деятельность, и объем средств, которые Министерство социального обеспечения безвозмездно предоставляет этим организациям, увеличился с 1979 г. по 1990 г. более чем вдвое.

 

Пенсии по старости занимают в британской системе социального обеспечения центральное место. В 1992–93 гг. пенсии по старости получили более 10 млн чел. Пенсия состоит из двух частей: базовой пенсии, установленной в твердом размере, и дополнительной, исчисляемой пропорционально прошлому заработку. В 1946 г. основоположники государственной пенсионной системы исходили из того, что базовая пенсия в большинстве случаев будет адекватной прожиточному минимуму и, следовательно, никакой необходимости дополнять ее другими средствами не возникнет. Но, несмотря на то, что размер базовой пенсии в целом повышался в соответствии с ростом цен или средней заработной платы в стране, часть пенсионеров была вынуждена обращаться за социальной помощью, назначаемой после проверки нуждаемости.

 

В 1992–1993 гг. 1,3 млн пенсионеров получили надбавку. В начале 80-х формальное соотнесение пенсий со средней заработной платой в стране прекратилось, и сегодня реальный размер базовой пенсии фактически не пре-вышает 15 % среднего заработка мужчины.

 

Рассмотрим условия, определяющие право на базовую пенсию по старости, более подробно.

Первое заключается в достижении пенсионного возраста. В Англии он составляет 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин.

 

В английской системе существуют определенные элементы, характерные для стран, в которых установлен гибкий пенсионный возраст.

Например, если человек отсрочил свой уход на пенсию на пять лет, ему предоставляется надбавка. В то же время существует право на получение досрочной пенсии безработным, не достигшим пенсионного возраста.

 

В политических и законодательных кругах Великобритании широко обсуждались возможные варианты реализации директивы ЕЭС 1979 г. о равенстве мужчин и женщин в социальном обеспечении. Снижение пенсионного возраста мужчин до 60 лет признано слишком дорогостоящим. Рассматривался также вопрос о введении гибкого пенсионного возраста – с 60 до 70 лет, в пределах которого при раннем уходе размер пенсии будет сокращаться, а при позднем – увеличиваться. Наконец в ноябре 1993 г. правительство объявило об установлении единого пенсионного возраста для женщин и мужчин – 65 лет, то есть фактически об увеличении пенсионного возраста только для женщин. Основным аргументом для обоснования такого решения послужила ссылка на демографическую ситуацию и устойчивую тенденцию к увеличению пожилых людей в общей численности населения. Согласно демографическому прогнозу число пенсионеров должно значительно увеличиться в начале XXI в. и превысить 12,3 млн к 2025–2026 гг. В то же время численность работающих, по предположениям, останется прежней. Женщин, родившихся до 6 апреля 1950 г., эта реформа не коснется, и они по-прежнему смогут уйти на пенсию в 60 лет. Англичанки, родившиеся после 6 апреля 1955 г, приобретут право на базовую пенсию только после исполнения 65 лет. А для женщин, родившихся между этими датами, пенсионный возраст будет повышаться постепенно, в течение всего переходного периода.

 

Второе обязательное требование для приобретения права на базовую пенсию касалось прекращения трудовой деятельности. Впервые оно содержалось в законе 1946 г. и подразумевало увольнение с постоянной работы. В дальнейшем это правило стали толковать шире – имелась в виду и временная работа, и частичная, и оплачиваемая в размере, не превышающем установленной суммы. В частности, законом 1960 г. была введена норма об ограничении размера заработка для работающих женщин в возрасте 60–64 лет, мужчин 65–69 лет, в соответствии с которой размер пенсии снижался на один шиллинг за каждый шиллинг, полученный сверх определенной суммы. На женщин в возрасте 65 лет и старше и 70-летних мужчин эта норма не распространялась.

 

Для улучшения пенсионного обеспечения в 1959 г. к базовой пенсии по старости была установлена прибавка, исчисляемая пропорционально прошлому заработку. С этого времени государственная пенсия по старости в Великобритании стала складываться из двух частей: базовой в фиксированной сумме и дополнительной. Однако это правило о снижении размера пенсии при продолжении работы после достижения пенсионного возраста всегда относилось только к базовой пенсии по старости и не касалось дополнительной. Следует отметить, что эта норма постоянно являлась предметом критики. Считалось, что пенсионер «заработал» себе пенсию в результате внесения взносов, и поэтому несправедливо сокращать размер или вообще не выплачивать пенсию. Кроме того, нельзя чинить препятствия лицам, которые хотят продолжить работу и после достижения пенсионного возраста. В конце концов в 1989 г. данная норма была отменена.

 

Третье условие, необходимое для приобретения права на базовую пенсию по старости, связано с уплатой пенсионных взносов. Государственные пенсии выплачиваются из государственного страхового фонда, который формируется за счет обязательных взносов работодателей, наемных работников и лиц, охваченных государственным страхованием, а также дотацией из бюджета страны. Пределы заработка, то есть минимум и максимум, с которого наемные работники должны вносить обязательные пенсионные взносы, определяются правительством ежегодно. В 1994–1995 гг. нижний предел заработка составлял 57 фунтов стерлингов, а верхний предел – 430 фунтов стерлингов в неделю. Если заработок ниже установленного минимума, то размер взноса равен 2 %. Если же превышает минимум, то размер взноса возрастает до 10 %. Ставки взносов работодателей на пенсионное страхование наемных работников дифференцируются в зависимости от различных причин, но они не ограничиваются верхним пределом. Максимальная ставка взноса составляет 10,2 % от заработка, превышающего установленный минимум. Продолжительность страхового стажа, то есть период уплаты пенсионных взносов, для наемных работников старше 16 лет не должна быть меньше 9/10 периода трудовой деятельности. Минимальная продолжительность страхового стажа – 20 лет. Помимо уплаты взносов в страховой стаж, засчитываются также периоды, когда человек не работал и не имел доходов по уважительной причине.

 

Как уже отмечалось, базовая часть пенсии устанавливается в фиксированном размере. Что касается дополнительной части, то правила ее исчисления довольно сложны. Сначала определяется заработок, из которого уплачивались пенсионные взносы за каждый год страхового стажа. При этом производится перерасчет в соответствии с ростом средней зарплаты в стране. Затем вычисляется разница между фактическим заработком за каждый год и суммой, с которой должны вноситься обязательные пенсионные взносы. Именно эта разница служит основой для исчисления размера дополнительной части пенсии по старости. Указанная разница за все годы суммируется (Сз). Еженедельная дополнительная пенсия (ДП) определяется как частное от произведения полученной суммы на 1,25 % по следующей формуле:

 

ДП = (Сз • 1,25 %): 52.

 

Таким образом, размер дополнительной части пенсии по старости приблизительно равен 25 % от заработка, исчисленного по специальным правилам.

 

Отличительная особенность английской системы заключается в том, что государство не является монополистом в области пенсионного обеспечения. Задача государственной системы социального обеспечения – доставление только базовой части пенсии. Дополнительная же часть может финансироваться из разных источников, в том числе и из государственного страхового фонда, а также за счет профессиональных фондов или индивидуальных целевых накоплений. В 50–60 гг. в Великобритании быстрыми темпами развивались производственные пенсионные системы, создаваемые работодателями. В 1991 г. около половины работающих граждан (10,7 млн чел.) были охвачены такими системами, а 61 % пенсионеров получали из их фондов профессиональные пенсии. Закон 1986 г. установил стимулы для личного пенсионного самообеспечения. К 1993 г. более 5 млн человек предпочли индивидуальное пенсионное обеспечение дополнительным государственным пенсиям, что самым существенным образом повлияло на природу и механизмы финансирования государственной системы социального страхования в целом.

 

Организация профессиональной пенсионной системы – личное дело работодателя. Никаких обязательств в этом отношении государство на него не возлагает. Но после ее создания работодатель должен соблюдать установленные законом требования: о гарантированном минимуме пенсии, о сохранении за работником приобретенных пенсионных прав при увольнении, о переводе суммы накопленных пенсионных взносов в другой пенсионный фонд и др.

 

В целях экономии средств государственного бюджета законом 1986 г. установлено право работодателя, создавшего профессиональный фонд, на полный или частичный «выход». В 1994–1995 гг. решением правительства взнос работодателей был сокращен на 3 %, а взнос наемных работников – на 1,8. В случае выхода из государственной пенсионной системы обязанность выплачивать дополнительную часть пенсии возлагается на профессиональный пенсионный фонд. Основным условием выхода служит предоставление застрахованному лицу гарантированного минимума пенсии, приблизительно равного дополнительной части государственной пенсии. Один из наиболее сложных вопросов негосударственного пенсионного обеспечения – это сохранение права на пенсию в случае увольнения. На практике применяются три варианта его решения.

 

Первый заключается в сохранении за уволившимся права на получение гарантированного минимума пенсии по достижении пенсионного возраста. В этом случае индивидуальный счет уволившегося не закрывается и даже производится полное или частичное увеличение его суммы в связи с инфляцией.

 

При втором варианте определенная часть суммы, равная гарантированному минимуму пенсии с учетом актуарных расчетов или превышающая его, переводится в другой негосударственный фонд, членом которого становится бывший работник предприятия. И наконец, за определенный период времени до достижения пенсионного возраста (обычно от 1 года до 5 лет) работник может сделать распоряжение о переводе всей суммы своего пенсионного счета в любой другой пенсионный фонд по своему выбору, о приобретении на нее страхового пенсионного полиса.

 

Как правило, негосударственные пенсионные системы не предусматривают механизмов повышения размеров пенсий в связи с инфляцией, не содержат обязательств по обеспечению иждивенцев умершего кормильца и выплате пенсий по инвалидности.

 

Великобритания всегда противилась идее проведения политики стимулирования роста населения и мероприятий, направленных на повышение ро-ждаемости в стране. Вместе с тем тенденции в сфере народонаселения, его возрастной структуры учитываются при разработке социальной политики. Цель государства – обеспечить жителей страны знаниями и средствами кон-троля рождаемости. Правительство полагает, что деторождение является ча-стным делом, и не высказывает своего мнения по вопросу о последствиях спада рождаемости и сокращения численности населения в стране. Современные показатели рождаемости находятся ниже уровня просто-го воспроизводства (в 70-х гг. в Великобритании в отдельные годы отмечалась убыль населения). В 80-х гг. общий коэффициент рождаемости составлял 13–14 промилле, суммарный – 1,7–1,8. Развитие служб планирования семьи в целом считается вопросом первостепенной важности, государство оказывает им поддержку, особенно в отношении молодых людей. Аборты в Великобритании легализованы с 1967 г., раньше многих других стран Запада. Представители научных кругов являются в основном сторонниками стабилизации численности населения, а некоторые – даже сокращения в связи с недостатком природных ресурсов, загрязнением среды, интенсивным процессом урбанизации, жилищным кризисом, ростом безработицы, проблемами бедности, преступности.

 

Чтобы оказать материальную помощь семьям в воспитании детей, установлены налоговые скидки на детей, денежные пособия семьям с детьми и льготное распределение жилья. Пособие по беременности и родам в начале 80-х гг. составляло 20,65 ф.ст. (0,65 ф.ст. = 1 долл. США) в неделю в течение 11 недель до и 6 недель после родов. Женщины также имеют право на полу чение единовременного пособия в связи с рождением ребенка в сумме 25 ф.ст. Еженедельные семейные пособия равны 5,85 ф.ст. на каждого ребенка в возрасте до 16 лет (и до 19 лет, если он учится). Величина пособия не зависит от очередности рождения. Закон о социальном страховании 1981 г. предоставил правительству право повысить уровень выплаты пособия по беременности и родам до 100 % заработка, но это право до сих пор еще не реализовано.