Социальное обеспечение в Венгрии

 

Пенсионная система Венгрии является одной из старейших в Европе. Еще во времена Австро-Венгерской монархии стали внедряться элементы так называемой «бисмарской» модели социального обеспечения. Впервые страховые взносы по болезни начали выплачиваться с 1881 г. Первый пенсионный закон был принят в 1921 г. В январе 1929 г. в стране была введена система обязательного страхования по старости, болезни, инвалидности и потере кормильца. Правда, уровень пенсионного обеспечения тогда был весьма низкий.

 

В ходе Второй мировой войны и в результате денежной реформы валютные и материальные средства системы обязательного страхования были утрачены. Так что все пришлось начинать сначала. В 1951 г. был принят закон, в соответствии с которым пенсии стали выплачиваться по истечении 10 лет после начала выплаты страховых взносов. Максимальная пенсия не превышала 30 % от зарплаты. В 1958 г. пенсионная система вновь претерпела изменения. С этого года полная пенсия стала выплачиваться после 14 лет выплаты страховых взносов, и каждые два года количество лет, необходимых для получения этой пенсии, увеличивалось на год. В 1979 эта цифра составила 25 лет.

 

Новые изменения в пенсионную систему внес закон 1975 г. С этого момента она стала охватывать жителей не только городов, но и деревень. Увеличился размер страховых взносов. Работодатели стали уплачивать взносы как по пенсионному так и по медицинскому страхованию. Закон 1975 г. был принят в условиях полной занятости. Большую часть занятого населения составляли рабочие и служащие, которые, как правило, работали в крупных организациях. В сельском хозяйстве основную часть занятых, подлежащих пенсионному страхованию, составляли работники кооперативов, фермеров было очень мало. Самозанятое население практически отсутствовало. Вследствие этого пенсионная система стала почти всеохватывающей с учетом предоставления права на пенсию широким группам населения. Определенные изменения в пенсионную систему были внесены в 1965 году, но они не носили принципиального характера.

 

Экономические реформы в Венгрии идут уже давно, затрагивая и социальную сферу. Необходимо отметить следующие особенности предоставления досрочных государственных (по закону) и профессиональных (по коллективным договорам) пенсий:

ограниченный перечень профессий: высокая граница общего пенсионного возраста, составляющая, как правило, 65 лет для мужчин и 60 для женщин, которая является точкой отсчета снижения;

увязка предоставления льготных пенсий со значительными по размерам и времени внесения страховых взносов, в том числе и самими трудящимися.

 

По сравнению с 1975 г., существенно изменилась вся картина экономической жизни. Резко возросло число безработных. Если в 1990 г. 90 % работоспособного населения было активным, то в 1994 г. эта цифра равнялась лишь 65 %. Уменьшилось количество лиц, занятых на крупных предприятиях. В то же время в огромной степени увеличилось и продолжает расти число фермеров. Стала иной и структура семейных доходов, в которой ощутимо уменьшилась доля заработной платы. Инфляция, которая, например, в 1994 г. составила 31 %, привела к снижению реального уровня пенсионных пособий. Кроме того, в связи с принятием экономически неоправданных решений о порядке предоставления пенсий определенным группам населения был нарушен баланс бюджета пенсионной системы. Сама пенсионная система стала постепенно выполнять как страховые, так и социальные функции, что стало противоречить изменяющимся экономическим условиям.

 

В 1991 г. после долгих дебатов парламент пришел к выводу, что система социального страхования является весьма противоречивой и не обеспечивает получения пенсий, адекватных прежним доходам работодателей и наемных работников, выплачивающих высокие страховые взносы. Сама финансовая ситуация Фонда страховых взносов оказалась нестабильной. Фонд не обладал достаточными резервами, собственным имуществом и активами. Уровень пенсий не был обоснован серьезными актуарными оценками. Кроме того, Фонд, как отмечалось, финансировал выплату некоторых пособий, не имеющих страховой основы. Постоянно возрастает доля пенсионных расходов по отношению к ВВП. В 1994 г. эта цифра составила 10,1 %, в то время как в 1970 г. она составляла 3,5 %, а в 1980 – 7,1 %. Этот рост прежде всего связан с сокращением размеров ВВП вследствие стагнации экономики страны. Однако частично он объясняется функционированием самой пенсионной системы.

 

Парламент принял решение искать выход из сложившейся ситуации, так как вопрос выплаты пенсий приобрел острый социально-экономический характер. При этом было подчеркнуто, что и в будущем основой пенсионной системы должно являться обязательное социальное страхование, обеспеченное гарантией со стороны государства путем финансирования Фонда пенсионного страхования и в форме прямых и косвенных субсидий, предоставления ценных бумаг и общей государственной гарантии выплаты пенсий в соответствии с законом. Признано, что государство не должно реформировать пенсионную систему, нанося при этом ущерб значительной части населения. В рамках приватизации было признано необходимым расширить резервные системы пенсионного страхования за счет бесплатного предоставления Фонду различных видов государственной собственности. Системе государственного страхования было передано бесплатно государственного имущество на сумму 300 млрд. форинтов. Отмечена важность принципа солидарности поколений и роль госбюджета в обеспечении пенсионных прав граждан. Закон 1975 г. был частично пересмотрен и дополнен.

 

Важным моментом является то, что пенсионным законодательством четко определены выплаты, которые осуществляются системой пенсионного страхования за счет адресных источников финансирования. Так, в частности, за счет бюджета выплачиваются:

дополнительные пенсии реабилитированным;

пособия за титулы и научные звания;

пенсии шахтерам;

пособия на жилье;

пенсии слепым;

пособия солдатским семьям;

субсидии диабетикам;

семейные пособия и т. д.

 

Фонд занятости или работодатели предоставляют средства на выплату досрочных пенсий.

 

Фонд медицинского страхования предоставляет средства на выплату пенсий в связи с нетрудоспособностью и несчастными случаями, если речь идет о лицах, не достигших пенсионного возраста.

 

После длительных дискуссий парламент принял в 1991 г. решение кардинально поменять и организационную структуру социальной сферы. Система социального страхования была разделена на пенсионное и медицинское страхование. Главным источником финансирования этих систем остались страховые взносы. Госбюджет, как уже указывалось, также должен участвовать в их финансировании.

 

В общем русле преобразований, направленных на устранение функционального дефицита пенсионной системы социального страхования, следует отметить, что принципы самоуправления существовали в Венгрии и ранее. Однако на этот раз страхование стало весьма важным фактором социально-политической жизни страны.

 

В настоящее время пенсионная система Венгрии выглядит следующим образом. Пенсионный страховой фонд осуществляет финансирование всей пенсионной системы (пенсии по старости, по случаю потери кормильца, по инвалидности и пособия в связи с несчастными случаями на производстве). Он также оперирует излишками взносов, осуществляет в рамках закона операции с собственностью. Средства Фонда создаются за счет страховых взносов, доходов за счет социальной и финансовой деятельности, за счет доходов от собственности, средств госбюджета и других взносов, определенных законом.

 

Контроль за деятельностью Пенсионного фонда и деятельностью пенсионной администрации осуществляется органами самоуправления. Руководство системы страхования избирается венгерскими гражданами, имеющими право участвовать в выборах. Представители работодателей делегируются организациями работодателей. На основе соглашения между организациями, представляющими пенсионеров (включая профсоюзы), пенсионеры делегируются палатой пенсионеров. Члены самоуправления получают мандат на 4 года. Это дает возможность гражданам непосредственно участвовать в формировании социальной политики и контроле за ее реализацией.

 

Генеральная Ассамблея Самоуправления пенсионного страхования состоит из 60 представителей страховой системы, в том числе 24 работодателей. Избираемые органы Самоуправления пенсионным страхованием: Генеральная ассамблея, Президиум из 11 человек (собирается регулярно), Наблюдательный совет (максимум 9 человек), департаменты и комитеты, местные органы.

 

Самоуправление пенсионным страхованием должно обеспечивать финансирование выплат пенсий, совершенствование работы всей организации. Оно должно также управлять имуществом, принадлежащим системе пенсионного страхования. В рамках новой системы все проблемы социального страхования решаются теми, кто платит страховые взносы. Но государство не стоит в стороне от решения этих проблем, поскольку оно заинтересовано в успешной работе пенсионной системы.

 

Административные задачи в рамках системы самоуправления осуществляются Центральной администрацией пенсионного страхования. Руководит Центральной администрацией генеральный директор, назначаемый Генеральной Ассамблеей на неопределенный срок.

 

Центральная администрация осуществляет подготовку решений избранных органов и организует их заседания. Она непосредственно контролирует работу региональных и иных административных органов, правильность определения размера пенсий и выплат, занимается решением конкретных вопросов, связанных с управлением собственностью самоуправления пенсионным обеспечением.

 

Административными органами Национальной администрации пенсионного страхования являются администрация Будапешта, региональных учреждений и их отделений. Административные органы, за исключением местных органов, являются юридическими лицами с собственным бюджетом. Во главе административных органов находятся директора, назначенные Генеральным директором, который действует в рамках, определенных Центральной администрацией.

 

Как же выглядит сейчас на деле порядок и размер пенсий рабочих, членов кооперативов, фермеров, самодеятельного населения, юристов, безработных и т.д. Финансируется система в основном за счет текущих поступлений. Размер страховых взносов составляет у работодателей – 24,5 % от фонда заработной платы, а у наемного работника 6 % от общей зарплаты. Пенсии по старости выплачиваются мужчинам с 60 лет, а женщинам с 55 лет. Возраст выхода женщин на пенсию составит 60 лет к 2003 г. Для получения полной пенсии необходимо иметь 20 лет страхового стажа, для получения частичной – 13 лет. При определении пенсии учитывается работа, служба в армии и годы учебы. Для получения пенсии в связи со смертью кормильца застрахованный должен был быть пенсионером или иметь право на получение пенсии по инвалидности.

 

Каков же размер пенсии в настоящее время? В случае получения полной пенсии она составляет 53 % средней зарплаты за период от 1 января 1988 г. до момента выхода на пенсию. В случае продолжения работы после получения права на пенсию ее размер повышается ежегодно на 1 % и может достигнуть после 32 лет стажа 70 % от средней зарплата. После этого ее размер может повышаться ежегодно не более чем на 0,5 %. Частичная пенсия равняется 33 % зарплаты (максимум 51 % в случае 19 лет работы).

 

В связи с безработицей наемные работники имеют право выхода на досрочную пенсию, которая оплачивается за счет Фонда занятости. Но на досрочную пенсию можно выйти не раньше, чем за 5 лет до принятого срока выхода на пенсию. Рабочий стаж женщины должен быть не меньше 25 лет, а у мужчины – не менее 30 лет. Кроме того, в подобных случаях должно иметься согласие работодателя.

 

Минимальный размер пенсии составил в 1995 году 8700 форинтов (1 доллар США равняется 130 форинтам). Максимальные социальные выплаты не должны превышать 2500 форинтов в день.

 

Пенсия по случаю потери кормильца составляет 50 % пенсии застрахованного лица. Дети получают 25 % пенсии застрахованного до 16 лет (учащиеся – до 25 лет). Минимальный размер пенсий для вдов, вдовцов и сирот составляет 7800 форинтов. Размер пенсий повышается дважды в год, с учетом роста зарплаты активного населения, – в марте и в сентябре. Решение этого вопроса является компенсацией парламента. Предложения о размере индексации готовятся Самоуправлением пенсионного страхования, которые должны быть одобрены правительством.

 

Большие перемены произошли и в демографической сфере. Увеличивается средняя продолжительность жизни, продолжается практика досрочного выхода на пенсию. Но, судя по имеющимся данным, она прекращена, так как признана неэффективной. По подсчетам венгерских актуариев, если до 2015 г. сохранится нынешняя практика выплаты пенсий, то доходы пенсионного фонда (при сохранении нынешнего порядка выплаты пенсий) должны возрасти на 40 %. Но размер взносов не может увеличиваться бесконечно. При сохранении нынешней практики к 2015 г. требуемая ставка составит 40 %, а к 2035 г. – 45 %. Кроме того, будут взиматься взносы на медицинское обслуживание и другие налоги. Предполагаемая ставка налогов может в конечном итоге увеличиться до 80 %, что невозможно с политической и экономической точек зрения. Все это ставит вопрос о проведении реформы пенсионной системы.

 

С учетом неблагоприятных демографических перемен будет постепенно повышаться пенсионный возраст. В 1993 г. парламент принял решение о повышении возраста выхода женщин на пенсию до 60 лет к 2003 г. Поскольку это решение вызвало огромный протест общественности, парламент был вынужден дать право женщинам выходить на пенсию в 55 лет. Но при этом планируется, что в период между 2003 и 2007 гг. возраст выхода на пенсию мужчин и женщин возрастет с 60 до 62 лет.

 

Как же выйти из создавшегося положения? Пока трудно однозначно сказать, как будет выглядеть в дальнейшем венгерская пенсионная система. Неизбежность ее реформирования вызывается прежде всего технической отсталостью экономики, которая не в состоянии обеспечивать достаточную социальную защиту. Кроме того, в последние годы ослабла денежная система, увеличилась продолжительность жизни, сократилась рождаемость.

 

С одной стороны, многие проблемы Венгрии схожи с проблемами в других бывших социалистических странах, но, в то же время, там существует ряд специфических черт. Реформируя свою пенсионную систему, венгры, похоже, намерены исходить из того, что социальное обеспечение и пенсионная система должны основываться на историческом социальном контракте между живущими поколениями. При этом все изменения системы должны учитывать как краткосрочные, так и долгосрочные варианты изменения пенсионного бюджета. Плательщики взносов и пенсионеры, считают специалисты, не должны нести в будущем слишком больших потерь. Однако существует всеобщее понимание того, что в ходе пенсионной реформы некоторые виды пособий будут отменены. Пенсионное реформирование должно проходить гармонично с реформой госбюджета. Следует учитывать, что пенсионная система является отдельной подсистемой бюджета, имеющей специфический характер, с учетом долгосрочного действия всей системы.

 

Венгерские эксперты, учитывая иностранный, особенно европейский опыт, выдвинули ряд вариантов построения пенсионной системы, каждый из которых представляет собой комбинацию из пенсионной системы, основанной на текущих поступлениях, которая обеспечивает высокий уровень социальных гарантий, и добровольной или обязательной системы накопления (фондов). Эти варианты различаются тем, какую роль играют отдельные компоненты пенсионной системы. Некоторые эксперты хотели бы видеть пенсионную систему, основанную на выплатах за счет текущих взносов, одновременно с дополнительным страхованием на более низком уровне. Другие выступают за то, чтобы большую роль играли накопительные фонды. Судя по беседам с венгерскими коллегами, пенсионная система вероятнее всего будет иметь трехъярусный характер. Профессиональные дискуссии привели к разделению участников на группы экспертов, придерживающихся различных точек зрения.

 

По мнению руководства администрации пенсионного страхования Венгрии, пенсионная система не должна строиться на базе накопительных фондов, которые могут существовать только на добровольной основе. Предполагается, что за счет налогов (средств из госбюджета) будет выплачиваться всем гражданам, постоянно проживающих в Венгрии, базовая пенсия, обеспечивающая минимальный прожиточный минимум (примерно 30 % дохода пенсионера). Но уже сейчас ясно, что она не будет введена до 2000 г. для всего населения. Возможно, ранее минимальная пенсия будет введена для пенсионеров старшего возраста. Основой же дохода должна стать пенсия, базирующаяся на страховых выплатах работодателей и работающих лиц, за счет которой пенсионер будет получать 60 % дохода. Преобладает мнение, что работодатель и работник должны выплачивать одинаковую сумму в пенсионный фонд. Кроме того, предполагается, что пенсионер будет также получать дополнительные выплаты (примерно 10 % дохода) за счет участия в негосударственных пенсионных фондах. Некоторые из них уже действуют в настоящее время.

 

Авторы этого проекта считают, что после повышения пенсионного возраста будет снижен размер страховых выплат в фонд пенсий, выплачиваемых из текущих доходов. В случае продолжения стагнации экономики вся пенсионная система будет иметь баланс в размере 3,7 млрд форинтов к 2001 г. и 32,5 млрд форинтов в 2010 г. Затем дефицит снизится до 3–4 млрд форинтов в 2020 г. и к 2030 г. сложится позитивный баланс в 16 млрд форинтов. Если же исходить из сценария развивающейся венгерской экономики, то в первом десятилетии следующего тысячелетия можно ожидать позитивный баланс в 15–20 млрд форинтов, а затем примерно 110–120 млрд форинтов в 2030 г. (в ценах 1994 г. при условии, что размеры взносов и пенсий не меняются). Реформируемая пенсионная система, по идее, может способствовать развитию экономики и улучшению состояния госбюджета.

 

Предложения правительства сводятся к созданию двух обязательных систем страхования, финансируемых за счет различных источников, и государственных пособий, которые должны гарантировать проживание выше уровня бедности. Все дополнительные доходы пенсионеры могут получать за счет участия в негосударственных пенсионных фондах.

 

Основой системы должна быть выплата пенсий, гарантированная государством, на базе платежей из текущих взносов. Эта часть пенсии должна представлять две трети дохода пенсионера и равняться 40 % средней зарплаты. Эта базовая пенсия должна финансироваться за счет страховых взносов работодателя. Такая модель реформы одновременно предусматривает значительное сокращение пособий по инвалидности и по случаю потери кормильца.

 

Второй ярус системы составляют пенсии, которые выплачиваются за счет взносов работников, поступающих на их индивидуальные счета. Это должно составлять одну треть обязательного страхового дохода. Третьим ярусом системы должны стать средства, получаемые за счет участия в страховых компаниях и негосударственных пенсионных фондах. Такие финансовые организации должны действовать под контролем общественности и специально созданных правительственных учреждений с целью воспрепятствовать попыткам мошенничества. Предусматривается, что различные страховые учреждения будут иметь различные льготы в плане налогообложения.

 

Такая система, как предполагается, будет способствовать ускоренному развитию экономики, росту рынка капитала, уменьшению диспропорций на рынке труда, сбережению денег населением. По подсчетам специалистов, она позволит увеличивать объем стоимости ценных бумаг ежегодно на 70–100 млрд форинтов, но, конечно, после преодоления переходного периода. Авторы правительственного проекта признают, что в переходный период будет существовать значительный дефицит бюджета, вызванный сохранением пособий, унаследованных от старой системы. По мнению многих венгерских экспертов, правительственный проект не решает пенсионной проблемы.

 

Существует и еще один проект, поддерживаемый МВФ и Министерством финансов, которым предусматривается, что работодатели и работающие вносят деньги в банк в обязательном порядке. При выходе на пенсию пенсионер будет получать эти деньги с процентами. Это своего рода чилийский вариант пенсионной системы, который постоянно обсуждается в странах с переходной экономикой.

 

Многие специалисты считают, что предложения МВФ и МБРР вряд ли подходят для Венгрии, хотя со стороны этих организаций проявляется стремление оказать воздействие на выработку политики в социальной сфере. Международные финансовые организации, как известно, выступают против существующей пенсионной системы, действующей на основе выплат за счет страховых взносов обязательного характера, считая, что в развитых странах дело закончится полным провалом существующих систем. Тем не менее венгры, похоже, пока не намерены отказаться от своей традиционной пенсионной системы, считая, что нецелесообразно следовать чилийской, австралийской системе или модели юго-восточной Азии. Мы намерены найти европейские ответы, основанные на наших исторических традициях, которые отвечают социальным и экономическим потребностям, вызывающим необходимость реформы венгерской пенсионной системы. Только реформа такого типа будет принята обществом и позволит Венгрии через сравнительно короткий период времени соответствовать Пан-Европейской системе решений в сфере заботы о людях старшего возраста.

 

Дискуссия о будущем пенсионной системы носит весьма широкий характер. Публикуется много статей и научных разработок на эту тему. Окончательное решение будет приниматься правительством, которое вынуждено делать это в условиях замедленного экономического роста (в прошлом году он составил около 2 %) – и жестких требований населения, настаивающего на том, чтобы государство гарантировало им социальное обеспечение на достойном уровне. Постоянно подчеркивается, что окончательное решение должно приниматься с учетом всех возможных последствий как на макро – (бюджет), так и микро уровне (социальные группы и возрастные категории) уровне. При этом, конечно, все социальные группы должны с пониманием отнестись к шагам по ограничению ряда пособий, без чего не может нормально функционировать будущая пенсионная система.

 

Тем не менее у Венгрии нет другой возможности выйти из кризиса социальной сферы, кроме как пойти на ее решительное реформирование. При этом венгры, несомненно, рассчитывают на поддержку своих усилий в рамках Европейского Союза.