Государственное и региональное

Глава 5

Государственное и региональное

Управление сословной монархии

В XVII веке

Смутное время и распад российской государственности.

Укрепление самодержавия в России.

Высшие органы государственной власти.

Боярская Дума.

Земские соборы.

Центральное управление.

Местное управление.

Управление иннациональными территориями.

Церковь и государство.

Формирование государственной службы и служилой бюрократии в XVII в.

 

XVII в. — одно из наиболее бурных столетий не только в ис­тории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают рас­цвет, но со второй половины века отмирают и начинается про­цесс формирования абсолютной монархии.

Проблемы перерастания самодержавия в абсолютизм, эво­люция Земских соборов, боярской Думы, приказной системы, местного управления и самоуправления, формирования служи­лой бюрократии всегда привлекали внимание как крупнейших дореволюционных (Б.Н. Чичерин, В.О. Ключевский, А.Е. Пре­сняков, Н.П. Лихачев и др.), так и советских историков (М.Н. Ти­хомиров, С.Б. Веселовский, Н.П. Ерошкин, Н.Ф. Демидова, A.M. Сахаров и др.). Духовно-религиозные основы государственности России этого периода наиболее полно рассмотрены в рабо­тах Л.А. Тихомирова, М.В. Зызыкина и митрополита Иоанна (Снычева).

Основными источниками по теме являются Соборное уложе­ние 1649 г., законодательные акты, разрядные книги и служеб­ные списки, присяги и др. Ценный материал содержится в тру­дах иностранных авторов — Адама Олеария, И. Стрейса, С. Коллинса и др.

Смутное время и распад российской

Государственности

На рубеже XVI — XVII вв. Московское царство поразил сис­темный кризис, который был вызван и развивался в результате сложного взаимодействия разновекторных противоречий во всех сферах жизни российского общества.

7 января 1598 г. со смертью бездетного царя Федора Ивано­вича пресеклась многовековая династия Рюриковичей. После крат­ковременного правления патриарха Иова и боярской Думы и по­стрижения в монахини царицы Ирины, соперничества различных претендентов на Земском соборе 18—21 февраля по инициативе патриарха Иова царем был избран брат царицы и фактический правитель России Борис Годунов. Избрание было абсолютно легитимным, но сам процесс становления авторитета нового царя у знати, приказных людей и широких слоев русского общества, легитимация династии требовали значительного времени.

Первоначально ситуация развивалась благоприятно для Бо­риса Годунова. Тяжелый хозяйственный кризис 60—80 гг. XVI в. сменился частичной, но очевидной стабилизацией экономики в 90-е гг. и первые два года XVII в. Успешными оказались внеш­неполитические акции царя (отвоевание в 1590—1593 гг. у Шве­ции городов на Прибалтийском побережье), а властная элита и дворянство в целом консолидировались вокруг монарха, оппози­ционные боярские клики были разгромлены и нейтрализованы. Это позволило провести меры по смягчению карательной поли­тики и либерализации режима (амнистии, ограничение казней, уступки почти всем социальным слоям; и т.п.).

Но в 1601—1603 гг. большую часть России поразили неуро­жаи, вызванные затяжными дождями, и невиданный голод, унес­ший сотни тысяч жизней. Следствием стал крах экономики и взрыв латентно развивающихся социальных и политических противоречий. Ответственность за бедствия, обрушившиеся на страну, в массовом сознании возлагались на царя и объяснялись Божьим наказанием за его неправедность. Возобновились слухи о виновности Бориса Годунова в смерти младшего сына Ивана Грозного — царевича Дмитрия, а также в поджоге Москвы, от­равлении царя Федора и его дочери и сомнения в истинности со­борного решения об избрании царя; и т. п. Появившиеся сомне­ния относительно законности новой династии подрывали авто­ритет царской власти и всего государственного механизма Рос­сии. Начинается борьба за власть в правящей элите между различными аристократическими и дворянскими группировками, что усугубляет кризис всей системы управления.

Он развивается в условиях обострения сословной и классовой борьбы. Крепостническое законодательство конца XVI в. (введе­ние в 1581 г. «заповедных лет», а в 1597 г. «урочных лет» — 5-лет­него сыска беглых) не только ухудшает положение крестьянства, но и ориентирует социальный протест с владельцев непосредствен­но на государственную власть. Тяжелый налоговый гнет и адми­нистративный произвол вызвали недовольство горожан. Укреп­ление власти Москвы на окраинах России, стремление поставить под контроль непрогнозируемые действия казачества привели также к резкому обострению отношений с донским казачеством.

Крайняя социальная и политическая неустойчивость русско­го общества, растущее противостояние сословий и многочислен­ных социальных групп, интриги папства, вмешательство в дела Московского царства католической Речи Посполитой, протестант­ской Швеции и мусульманского Крымского ханства стали ката­лизатором неизбежного социального взрыва, который вылился в Великую Смуту. Отдельные разбойные выступления 1602 г. пе­реросли летом 1603 г. в крупное восстание при участии боевых холопов под руководством Хлопка. Оно с трудом было подавле­но московскими стрельцами во главе с И.Ф. Басмановым. Обеспокоенный судьбой династии, Борис Годунов попытался пода­вить недовольство открытым террором и усилением политичес­кого сыска, опираясь на широкие слои дворянства. Эта политика напоминала времена Ивана Грозного, страну захлестнули доно­сительство и сведение личных счетов. Ни один социальный слой не имел правовых гарантий своей безопасности. К тому же по всей стране не прекращались нападения разбойных шаек.

В этих условиях появление самозванца — чудом спасшегося царевича Дмитрия (вероятнее всего, беглый монах Григорий От­репьев, выходец из провинциального дворянского рода) — подо­рвало процесс легитимации новой династии, и началась Смута — борьба за власть в Московском царстве между различными со­словными группами.

Лжедмитрий, объявившийся в Речи Посполитой летом 1603 г., выступил с широкой демагогической программой, обе­щая удовлетворить все, часто взаимоисключающие, требования недовольных политикой царя Бориса, а также передачу Польше западных русских территорий и распространение католицизма. Тайный переход Лжедмитрия в католичество способствовал при­знанию его царевичем и укрепил поддержку авантюры папством, скрытое поощрение польским королем Сигизмундом III участия в ней польских магнатов.

Появление разношерстного войска самозванца, основу кото­рого составляли донские и запорожские казаки и польские наем­ники, в русских приграничных районах повлекло переход на его сторону местного населения и сдачу южных крепостей и городов (Чернигов, Путивль, Рыльск и др.). Здесь он создает параллель­ную систему власти (боярская Дума, приказы, воеводы и т.п.).

Московские войска находились в состоянии растерянности, но после неудач в январе 1605 г. князь Ф.И. Милославский раз­громил под Добрыничами отряды Лжедмитрия. Московские вое­воды попытались внесудебным террором подавить измену це­лых регионов страны. Репрессии не учитывали ни пол, ни воз­раст, носили подчеркнуто мучительный характер и сочетались с церковными проклятиями. Но это только укрепляло у крестьян и горожан популярность Лжедмитрия, желание видеть в нем доброго и справедливого царя-избавителя. Падение правительствен­ного престижа порождало нигилистические тенденции в отноше­нии монархии, всей системы государственного управления и пра­вопорядка.

Смерть Бориса Годунова приводит к признанию самозванца ведущими боярскими родами и переходу на его сторону прави­тельственных войск. Эмиссары Лжедмитрия в Москве смогли добиться сначала низложения царя Федора Борисовича, а затем убийства его и матери, ссылки патриарха Иова и всей родни быв­шего царя.

20 июня 1605 г. восторженно встреченный Лжедмитрий всту­пает в Москву. Позиции самозванца укрепляет его «признание» матерью Дмитрия Марфой Нагой, и 30 июля происходит корона­ция царя Дмитрия Ивановича в Успенском соборе, восстановив­шая «законную» династию. Не отказываясь открыто от своих обе­щаний, Лжедмитрий фактически ничего из них не выполнил за свое годичное царствование. Попытки Лжедмитрия I консолиди­ровать русское общество и властную элиту путем компромиссов успеха не имели. Наглое и высокомерное поведение польских шляхтичей, особенно во время свадьбы Лжедмитрия с Мариной Мнишек, вызвало всеобщее возмущение москвичей и русской знати. На фоне роста антипольских настроений В.И. Шуйскому, поддержанному дворянами, удалось осуществить заговор, в ходе которого царь-самозванец был убит 17 мая 1606 г., свергнут ма­рионеточный патриарх грек Игнатий, многие дворы, особенно иноземцев, были разграблены.

19 мая 1606 г. царем был «выкрикнут» на Красной площади В.И. Шуйский, хотя, возможно, его избрание было санкциони­ровано Земским собором, но представлявшим Москву, а не «все великие государства Российского царствия». В присяге Василий Шуйский ограничивал свою власть в пользу боярской Думы. Бур­ные события расшатывали в массовом сознании сакральные, ре­лигиозные основы легитимации царской власти. Убийства Фе­дора Годунова, Лжедмитрия подрывали веру в неподсудность мо­нарха человеческому суду, усиливали правовой и духовно-нрав­ственный кризис элиты и народа, что проявлялось в росте анар­хии, всеобщем насилии и моральном разложении, усилении в общественном сознании эсхатологических мотивов.

Юго-запад России отказался признать установление олигар­хического боярского правления во главе с Василием Шуйским. Брожение по разным мотивам и с неоднородным составом учас­тников охватило многие местности. Слухи о новом чудесном спасении «царя Дмитрия» расшатывали легитимность власти Шуйского. Антиправительственные выступления приобрели мас­совый народный характер. Во главе движения от имени «истин­ного царя Дмитрия» стояли князь Г. Шаховской, сосланный Шуйским на воеводство в Путивль, и И.И. Болотников — бывший беглый холоп князя Телятевского. Восстание, называемое ино­гда крестьянской войной под руководством И.И. Болотникова (1606—1607 гг.), было апогеем гражданской войны в России. Вос­ставшие, в состав которых входили крестьяне, рязанские и ниже­городские дворяне, служилые люди по прибору, беглые холопы, одержав победы над войсками Шуйского под Кромами, Ельцом и с.Троицким, в октябре 1606 г. начали осаду Москвы. Обе стороны были беспощадны к своим противникам, изменившим «законному» государю, прибегали не только к жестоким, но и изощренным, позорящим способам казней, которые символически; должны привести к гибели души. Переход на сторону Василия Шуйского дворянских отрядов П. Ляпунова и И. Пашкова, обеспокоенных погромами дворянских поместий, привели в ноябре 1606 г. к поражению Болотникова. Помощь со стороны казачьих отрядов самозванца «царевича Петра» (Илейки из Мурома) по­зволила восставшим отразить натиск царских войск и отступить в Тулу. В июне 1607 г. город был осажден, и через 4 месяца вос­ставшие сдались на почетных условиях. Расправившись с пред­водителями восставших, Шуйский отказался от крупномасштаб­ных репрессий, пытался в своих указах призвать все сословия к восстановлению законности, но страна находилась в состоянии хаоса, разгула массового террора, голода и эпидемий.

В конце лета 1607 г. в г. Стародубе объявляется Лжедмитрий II (личность которого не поддается установлению). Он объе­динил разбитые отряды Болотникова, усилил их польскими на­емниками, казаками И.М. Заруцкого и, разбив царского брата воеводу князя Д.И. Шуйского, подошел к Москве и расположил­ся в Тушино (отсюда его прозвище — «Тушинский вор»). Вновь образовались две параллельные системы власти — в Москве и Тушино, контролировавшие разные регионы страны.

Оказавшись в сложном военном и финансовом положении, Василий Шуйский заключил мир со Швецией, который преду­сматривал предоставление России шведских наемников в обмен на крепость Корелу с округой. М.В. Скопин-Шуйский, опираясь на помощь шведов, к апрелю 1610 г. разгромил и отбросил от Москвы отряды Лжедмитрия II.

Но еще в сентябре 1609 г. под предлогом заключения Росси­ей союза с врагом Польши — протестантской Швецией Сигизмунд III переходит к прямой агрессии — осаде Смоленска. Часть поляков оставила Лжедмитрия и ушла к своему королю. Сюда же приходят видные представители русских тушинцев (Салты­ковы, князья Масальский, Хворостинин и др.), которые заключают в феврале 1610 г. договор о предварительном избрании ца­рем королевича Владислава — сына польского короля при условии сохранения самостоятельности Московского царства и право­славия. Появление третьего властного центра окончательно рас­шатывает российскую государственность. После поражения в июне 1610 г., нанесенного царским войскам поляками гетмана Жолкевского, боярская Дума вынудила Василия Шуйского отказать­ся от престола, а затем постричься в монахи. «Семибоярщина» не обладала реальной силой, и, несмотря на возражения патриарха Гермогена, в августе 1610 г. она призывает на русский престол Владислава. Сигизмунд, недовольный некоторыми статьями до­говора, не отпускает сына в Москву, но вводит в нее свои войска во главе с Гонсевским. Патриарх Гермоген, призвавший к изгна­нию поляков, был заключен в Чудов монастырь, где и погиб. Зверства поляков на время укрепляют позиции Лжедмитрия. Шведы устанавливают контроль над Новгородом.

В декабре 1610 г. Лжедмитрий II погибает, но в Калуге под опекой войск Заруцкого находился родившийся «царевич Иван» — сын самозванца и Марины Мнишек. Многие регионы не призна­ют власть ни поляков, ни кого бы то ни было, но и не проявляют сепаратистских настроений. Русская государственность фактически распадается.

Весной 1611 г. оформляется первое ополчение из разных кон­цов русской земли. Во главе стоял совет ополчения, выполнявший роль Земского собора, в руках которого была законодатель­ная, судебная и частично исполнительная власть. Исполнитель­ную власть возглавили П. Ляпунов, Д. Трубецкой и И. Заруцкий и начали воссоздавать приказы. Внутренний конфликт общезем­ского ополчения с казаками, убийство последними Ляпунова и неудачное восстание в Москве привели к распаду ополчения.

В этой, казалось бы, безвыходной ситуации под влиянием грамот патриарха Гермогена и обращений монахов Троице-Сергиевского монастыря в Нижнем Новгороде земский староста К. Минин и князь Дмитрий Пожарский осенью 1611 г. создают вто­рое ополчение с целью освободить Москву и созвать Земский со­бор для избрания нового царя, восстановления национальной мо­нархии.

В условиях безвластия второе ополчение берет на себя функ­ции государственного управления, создает в Ярославле Совет всей земли, в который входили выборные от духовенства, дворянства, служилых людей по прибору, горожан, дворцовых и черносош­ных крестьян, формирует приказы. В августе 1612 г. ополчение, поддержанное в критический момент казаками Трубецкого, взя­ло верх над армией гетмана К. Ходкевича, а в октябре вынудило сдаться польский гарнизон Москвы. Уже в ноябре Пожарский созвал грамотами представителей городов и сословных групп, включая казаков и черносошных крестьян, на Земский собор для избрания царя.

В январе—феврале 1613 г. состоялся один из самых предста­вительных в истории России Земских соборов, на котором после длительных споров царем единогласно сословными делегация­ми был избран Михаил Романов. Попытка одного из польских отрядов захватить 16-летнего царя была сорвана в результате по­двига Ивана Сусанина. Города принимали присягу на верность и подписывали крестоцеловальные записи еще до получения согласия Михаила.

Смута вступила в свою финальную фазу. По стране продол­жали бродить шайки разбойников, вспыхивали отдельные крес­тьянские выступления. Наиболее серьезными были выступления казачества под руководством Заруцкого (1612—1614 гг.), пытав­шегося посадить на русский престол «воренка» — малолетнего сына Лжедмитрия II, и восстание Баловня, отстаивавшего прин­ципы вольного казачества (1615), После уступок казачеству со стороны боярской Думы, обещания не преследовать за прежние дела положение стабилизировалось. К 1617—1618 гг. Смута сходит на нет.

Боярская Дума

На протяжении всего XVII в. сохраняется значение боярской Думы как высшего совета при царе. «Государь без Думы и Дума без государя были одинаково явлениями ненормальными» (М.Ф. Владимирский-Буданов). Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции и опре­делялись формулой «государь сказал, и бояре приговорили». К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней по­литики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные указы царя, как правило, объясняются необходимостью оперативно­го решения какого-либо вопроса или его относительной незначи­тельностью, а боярские приговоры без указа царя — соответству­ющим поручением или междуцарствием.

Статус боярской Думы сохранялся неизменным, но ее фак­тическая роль в управлении государством менялась. Оставаясь аристократическим органом, Дума постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов — думных дворян и думных дьяков, корпус которых формировался на основе не принципа родовито­сти, а по личным служебным заслугам. Из состава боярской Думы стала выделяться «ближняя дума» из особо доверенных лиц царя (в том числе не имеющих думского чина), с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. Постепенно нарастает процесс бюрократизации работы Думы, из ее состава в 1681—1694 гг. выделяется специальная Расправная палата с переменным составом подья­чих.

 

Земские соборы

К системе высших органов государственной власти относи­лись Земские соборы, роль которых в первой половине XVII в. значительно возросла.

Земские соборы заседали и участвовали во всех важнейших государственных актах в 1613—1615, 1616—1618, 1619—1621, 1632—1634, 1636—1637, 1642, 1645—1647, 1647—1649, 1650, 1651, 1653 гг. Среди рассмотренных вопросов: избрание царя, измене­ния в законодательстве, налогообложение, вопросы внешней по­литики и присоединения новых территорий и т. п. Земские собо­ры не имели четкого регламента, численности и состава. Они носили функциональный характер, и на собор созывались необ­ходимые для решения конкретного вопроса представители сосло­вий и территорий. В заседаниях собора обязательно участвовали царь или его представитель, боярская Дума и церковный собор. Представительство остальных групп населения могло быть по призыву (без выбора) — головы и сотники стрельцов, старосты слобод и т.п., и по выбору от различных слоев служилого и тяг­лового населения. Имущественный ценз, как правило, отсутство­вал, а нравственный обозначался призывом выбирать «крепких, разумных, добрых, постоятельных», умеющих рассказать о про­блемах своих территорий и групп населения, которым «государе­вы и земские дела за обычай».

Инициатива созыва собора исходила от царя, боярской Думы или предшествующего Земского собора. Призывающая власть рассылала воеводам грамоты, в которых указывалось число вы­зываемых, срок прибытия и иногда цель созыва собора. Избира­тельными округами были уезды. Избрание служилых людей про­водилось в съезжей избе, а тяглыми — в земской. Избиратели составляли письменный акт избрания, давали выборным наказ и снабжали их «запасом» (содержанием).

Заседания открывались общим собранием, на котором царь или от его имени думный дьяк мотивировал созыв собора и вы­двигал вопросы для обсуждения, иногда выборные информиро­вались о деятельности правительства по решениям предыдущего собора. Затем вопросы обсуждались по сословным разрядам: бо­ярская Дума, собор духовенства, собрание стольников, москов­ских дворян, городовых дворян, стрельцов и т.д. Многочислен­ные разряды (например, городовых дворян) делились на статьи. Каждый разряд или статья подавали свое письменное мнение, в случае несогласия каждый член собора также мог подать свое мнение. На втором общем собрании на основе свода мнений принималось единогласное решение, скрепляемое печатями царя, патриарха, представителей разрядов (статей) и крестоцелованием. Для XVII в. характерно широкое представительство низших сословий при ведущей роли дворянства и зажиточной части по­садских людей. Складывавшийся мобилизационный тип разви­тия и особенности «срединного» геополитического положения православной державы делали сословные отношения в России цивилизационно принципиально иными, чем на Западе. Сослов­ное деление в России вырастало не столько из социально-эконо­мического развития, сколько из потребностей государства, ак­тивно воздействовавшего на развитие общества и было одновре­менно явлением духовно-нравственным, особой формой духов­ного служения. Выборные являлись на Земские соборы не толь­ко для того, чтобы информировать высшую власть о своих нуж­дах, но и для того, чтобы найти место своего сословного разряда и территории в разрешении проблем всего государства, что и де­лало возможным принятие соборного, т.е. добровольного едино­гласного решения. Земский собор неотделим от власти царя и боярской Думы, в принципе не мог быть оппозиционным орга­ном (при всех расхождениях материальных интересов сословий) и в этом смысле в чистом виде не являлся ни только законодательным, ни только совещательным органом (а иногда выпол­нял и отдельные функции исполнительной власти). В этом так­же проявляется цивилизационная особенность русской православ­ной государственности — самодержавия как соборной сословной монархии, где представительные органы, обладая реальной вла­стью, выступают не противовесом, а важнейшим условием ук­репления власти царя, играют видную роль в легитимации новой династии. Непонимание духовных основ Земских соборов неиз­бежно приводит исследователей в тупик в попытках объяснить, почему, обладая реальной властью и силой, сословия не вытор­говывали себе в сложные для власти времена прав и привилегий, как аналогичные западноевропейские институты.

После решения о воссоединении с Украиной начинается «за­тухание соборов» (Л.В. Черепнин). Это было связано с рядом обстоятельств. К середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. Важней­шим индикатором стало принятие Земским собором 1649 г. Со­борного уложения. Не имеющий аналогов в то время по своему объему (почти 1000 статей) — это последний общерусский ко­декс, базирующийся на религиозно-православном понимании политических и правовых процессов. Он свидетельствует о высо­ком профессионализме русских дьяков XVII в. В кодексе провозглашался принцип равного суда для всех чинов, защищалась любая личность, но с учетом ее сословного статуса. Уложение юриди­чески оформило крепостное право, объявив бессрочный сыск бег­лых и прикрепило посадское население к городам, ликвидировав беломестные слободы, которые были освобождены от посадских повинностей.

Особо опасными определялись преступления против религии, затем шли государственные преступления против порядка управ­ления. Уложение определяло положение основных сословий. Оно было ответом на многочисленные законодательные запросы с мест и стабилизировало правовое пространство государства. Это осво­бождало руки царской администрации для проведения самостоя­тельной политики, в том числе акций, которые могли не найти поддержки у представителей сословий. Кроме того, с 1654 г. России пришлось вести тяжелейшие войны с Польшей, Крым­ским ханством, а внутри страны правительство столкнулось с крестьянско-казачьим восстанием под руководством Степана Рази­на, противостоянием старообрядцев и другими выступлениями. В этот период проводились совещания с представителями отдель­ных сословий. В 1681 — 1682 гг. царем Федором Алексеевичем был созван Земский собор, который отменил местничество. Но вос­становить деятельность высшего сословного представительского органа не удалось.

Рождается аристократический проект изменения формы Рос­сийского государства, представленный патриарху Иоакиму. По этому плану царская держава делилась на несколько государств, каждое из которых навечно возглавлял боярин — царский намес­тник (Новгород Великий, Казань, Сибирь и другие регионы). В результате Россия превращалась в аристократическую федерацию при верховном правлении царя, но при опоре на совет наместни­ков. Федор Алексеевич в принципе одобрил проект, но патриарх отклонил его как угрозу целостности страны.

Центральное управление

Уже в первые годы правления династии Романовых восста­навливается приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений.

В первой половине XVII в. государство столкнулось с тяже­лым финансовым положением как результатом разрухи после Смуты. Это повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов. Завершается оформление четвертных приказов, созда­ны новые постоянные и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов — Новая четверть (1619), приказ Боль­шой казны (1621). Создание Казачьего и Панского приказов за­крепило социальный статус и экономическое положение казаков и иностранцев, участвовавших в войсках народного ополчения. Они пополнили число быстро растущих военно-административных приказов. Все военное управление по-прежнему было сосре­доточено в Разрядном приказе, который ведал дворянами как во­енно-служилым сословием, делами по укреплению городов и по­граничных линий. Он состоял из пяти территориальных столов (к концу века — 9), которые вели учет состава войск в пределах своих разрядов (военных округов), а также специальных — де­нежного и приказного (осуществлял связь с другими приказами) столов. Важнейшим считался Московский стол, к компетенции которого относилось также комплектование личного состава при­казов, других отраслей управления, разрешение местнических проблем и др. В начале XVII в. в приказ была реорганизована стрелецкая изба, созданы Приказы сбора даточных людей (1633— 1654 гг.), сбора ратных людей (1637—1654 гг.), Рейтарский (1649— 1701 гг.), городового дела (1638—1644 гг.) и др.

Важную роль в приказной системе играли судебно-административные органы. К ним принадлежали созданные еще в XVI в.

Поместный приказ ведал раздачей и переходом поместий, вотчин и связанными с этим тяжбами, Разбойный приказ (в 1682 г. переименован в Сыскной) — уголовно-полицейскими делами по всей стране, кроме Москвы, в столице эти функции выполнял Земский приказ (иногда их было два), а также Холопий приказ, который оформлял и освобождал от холопства, регистрировал дворовых, разрешал тяжбы из-за холопов. К органам централь­но-областного управления относились приказы, традиционно называемые четвертными. По мере присоединения уделов к Моск­ве их центральные органы переносились в столицу с сохранени­ем территории ведения. Сначала их было три, и они назывались третями, а затем четыре, которые были названы четвертями, хотя в XVII в. таких приказов было уже шесть: Нижегородская, Галицкая, Устюжская, Владимирская, Костромская. Сибирская чет­верть была переименована в приказ. Новая четверть была финан­совым ведомством, ответственным за питейное дело и кабацкие сборы. Они ведали населением городов, уездов и судом для по­датных групп населения.

К приказам специального управления можно отнести Посоль­ский (преобразован из посольской палаты в 1601 г.). Он являлся исполнительным органом царя и боярской Думы. Делился на повытья, три из которых осуществляли сношения с Западной Европой, а две — с восточными странами. Ямский приказ обес­печивал государственную почтовую связь, приказ Каменных дел ведал каменным строительством и каменщиками, приказ Книго­печатного дела — печатным двором, Печатный приказ скреплял правительственные акты приложением печати, Аптекарский — стал центром медицинского дела в России. Челобитный приказ передавал результаты разбора царем или боярской Думой жалоб в соответствующие приказы или непосредственно челобитникам. Новым в управлении была деятельность Монастырского приказа (1649—1666 гг.), в ведении которого находились монастырские земли и суд населения церковных вотчин.

Особый блок составляли приказы дворцово-финансового уп­равления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это содержание, судил привилегирован­ных лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов. Ему были подчинены дворцы, отвечавшие за соответствующее снабжение: кормовой, хлебный, житенный и сытенный. К двор­цовому ведомству относились также приказы: Ловчий, Соколь­ничий, Конюшенный, Постельничий. Приказ Большой казны из органа управления доходами государства эволюционирует в лич­ную казну царя и хранилище драгоценных изделий. Приказ Боль­шого прихода ведал косвенными налогами государства, а приказ Счетных дел (1667) осуществлял контрольные функции.

Самостоятельное значение имел приказ Тайных дел, создан­ный в середине XVII в.; в его компетенцию перешли важнейшие вопросы, связанные с царской и государственной безопасностью: контроль за дипломатией, производством огнестрельного оружия, за рудным делом; следствие по политическим делам, управле­ние хозяйством двора и др. И все же дифференцированность фун­кций отдельных приказов была часто условной. Они, как прави­ло, выполняли ряд обязанностей, не имевших к ним прямого отношения, но приносящих дополнительный доход. Так, Посоль­ский приказ заведовал кроме внешней политики почтой, судом и сбором таможенных и кабацких доходов, управлением некото­рых городов и др. Как говорил А.Л. Ордин-Нащокин, «они ме­шают посольские дела с кабацкими...».

Особенностью центральных органов в первой половине XVII в. было широкое распространение временных приказов по частным потребностям. Их отличала от обычных приказов большая рег­ламентированность структуры и деятельности. Указы об их создании определяли не только функции и главу приказа, но и его штат и бюджет. У временных приказов были четко определен­ные функции, экстерриториальный характер, работали они до­статочно оперативно и эффективно (сыскные приказы различной компетентности, приказ «У сибирских дел», Записной — для со­ставления Степенной книги и др.). Укрепление власти царя, не­обходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведе­ние в жизнь норм Уложения 1649 г., прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Они проходили в 50—70 гг., но особенно серьезная пе­рестройка управления была предпринята в 80-х гг. Ее целью было упрощение и централизация приказов. Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны и концентрацию всех вотчинных и поместных дел в Поместном прика­зе, а дел о службе — в Разрядном, с изъятием их из компетенции территориальных приказов. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному прин­ципу в отличие от военной администрации, где огромная терри­тория требовала укреплять принцип полицентризма. Широко практиковалось, хотя и не было новым явлением, объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37—38 (но дворцовых учреждений сокра­щение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII в., в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой.

Громоздкая приказная система с ее централизацией и бюрократизмом с трудом справлялась с возлагаемыми на нее функциями, порождала волокиту, злоупотребления, взяточничество.

Местное управление

В местном управлении шел тот же процесс централизации, унификации и бюрократизации, что и в центре, но более медлен­ными темпами. Основной административно-территориальной единицей России становятся с конца XVII в. уезды, которые де­лились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытес­нение характерного для XVI в. «земского начала» приказно-воеводским управлением. Воеводы еще в период существования на­местников-кормленщиков назначались в пограничные города для осуществления военного управления, а дьяки для финансового управления. В этом качестве они сохранялись и в период расцве­та губного и земского самоуправления. Смута, едва не привед­шая к распаду страны, показала необходимость существования в провинции не только военной власти, но и органа, связывающего все (а не только тягловое) население провинции с центром. Кро­ме того, растущие финансовые потребности государства, невоз­можность обеспечить единство и освоение гигантской террито­рии без редистрибуции были важнейшими причинами централизации управления. Во время Смуты население само на общесословных собраниях стало избирать себе воевод не только с военными, но и административными, судебными функциями. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1—2 года) царь и боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного на­селения, которое добивалось «у них по-прежнему оставить одно­го губного старосту, а воеводу взяли бы Москве». Правительство прислушивалось к таким челобитным, но к середине XVII в. вое­водская система распространилась повсеместно. Целью назначе­ния воевод было осуществление управления в интересах царя, а не ради кормления, в связи с чем местному населению указыва­лось: «воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Но, как отмечал В.О. Ключевский, «воеводы XVII в. были сыновьями или внуками наместников (кормленщиков) XVI в. На протяжении одного-двух поколений могли измениться учреждения, а не нравы и привычки. Воевода не собирал кормов и пошлин в размерах, указанных уставной грамотой, которой ему не давали: но не были воспрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет. В своих челобитных о назначении соискатели воевод­ских мест так напрямик и просили отпустить их в такой-то город на воеводство «покормиться»... Воеводство хотели сделать административной службой без жалования, а на деле оно вышло неокладным жалованием под предлогом административной служ­бы. Неопределенная точно широта власти воеводы поощряла к злоупотреблениям... Неизбежная при таком сочетании регламен­тации с произволом неопределенность прав и обязанностей рас­полагала злоупотреблять первыми и пренебрегать вторыми, и в воеводском управлении превышение власти чередовалось с ее бездействием».

С другой стороны, не следует преувеличивать характер злоупотреблений, учитывая, что воеводы находились в сильной за­висимости от центральной власти, среди них преобладали лица, впавшие в царскую немилость, а сроки полномочий не были дли­тельными.

В крупных городах одновременно могли назначаться несколь­ко воевод, один из которых был главным. При всех воеводах в помощниках были дьяки или подьячие с приписью. Из них фор­мировался тип местного приказного учреждения — съезжая, или приказная, изба (в 20—30-е гг. встречаются названия — дьячья, судная изба). Большинство приказных изб имели незначитель­ные штаты — по нескольку человек, но в некоторых (Новгород­ской, Псковской, Астраханской и др.) — 20 и более приказных людей.

Воеводы получают право контроля за губными и земскими избами без права вмешательства в сферу их деятельности, но во второй половине XVII в. это ограничение для воевод было снято. Однако полного подчинения местного самоуправления воевод­скому управлению не произошло — в финансовом и экономичес­ком управлении земские власти были независимы, воеводам за­прещалось наказами,