Роль церкви в государственном управлении

Во второй четверти XVIII в. происходили изменения в поло­жении церкви. Новые политические взаимоотношения абсолю­тистского государства и церкви требовали правовой регламента­ции имущества и правового статуса духовенства. Менялось церковное управление. Уже в первой четверти этого века взамен пат­риаршества была учреждена Духовная коллегия или Святейший правительствующий Синод. Эти церковные органы продолжали действовать в 20—60-е гг. Решался вопрос об административной власти епископов, местных церковных управлений. Церковная организация стала частью государственного аппарата. Синод находился в подчинении Верховного тайного совета, который по­сылал церковному органу указы.

Духовная коллегия была переименована в Синод, статус ко­торого стал близким к Сенату. В 1726 г. появился проект разде­ления Синода на два департамента: первый состоял бы из духов­ных лиц и ведал богослужебными делами, второй комплекто­вался из светских чиновников, решавших судебные и админист­ративно-хозяйственные вопросы. Этот проект насаждал бюро­кратизацию церковного управления.

По указанию Синода Анна Ивановна на молебне была про­возглашена самодержицей. Однако впоследствии репрессиям подверглись и некоторые высшие церковные иерархи, члены Синода. В 1744 г. архиерейские домовые правления преобразу­ются в консистории. В них входили светские чиновники-секрета­ри и пять духовных лиц. Духовные консистории имели разнооб­разные функции; заведовали личным составом духовенства, занимались борьбой с ересями и расколом, управляли судом ду­ховных лиц и прихожан (по бракоразводным делам) и т.д. При возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовенства. Епархия подразделялась на духовные благочиния («уезды»).

Елизавета ликвидировала Коллегию экономии, созданную в 1726 г. и ведавшую хозяйством церкви, вернула доходы с монас­тырских земель Синоду. Уложенная комиссия 1754 г. разраба­тывала положение о церкви, затронувшее ряд существенных во­просов православия. Роль церкви и духовенства в государстве воз­растала. Церковь занимала большое место и в государственном управлении.

 

* * *

При дворцовых переворотах и смене правителей сущность абсолютной монархии не менялась. Одной из основных причин переворотов являлись противоречия в среде господствовавших группировок дворян. Дворянство являлось социальной опорой аб­солютной монархии, поддерживало самодержавие в борьбе со ста­рой аристократической знатью.

Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреп­лению абсолютизма. Но вместе с этим проявилось и стремление группы представителей высшей знати ограничить права импе­ратрицы в свою пользу. Так действовали «верховники». Эти по­пытки не нашли поддержки среди массы дворян. При неограни­ченной монархической форме власти государственный аппарат менялся. Со времени Екатерины I и до конца правления Елизаве­ты несколько раз изменялись высшие органы власти, централь­ные и местные учреждения. Во властных структурах государства имела огромное значение личность абсолютного монарха.

Поскольку императрицы (некоторое исключение представля­ла Елизавета Петровна) или возведенные на престол дети были слабыми личностями, то за них правили фавориты или прибли­женные из старой или новой знати. Вследствие частых смен лиц, стоявших во главе государства, высшая власть слабела.

Государство этого времени вошло в историю как полицей­ское. Появилась профессиональная полиция. Государственные органы власти вмешивались во все стороны жизни общества, все регламентировалось. Усилились централизация и бюрократиза­ция всей системы государственного управления. Все больше про­являлась сословно-социальная ориентация политики правитель­ства в формировании бюрократии.

Издаваемые царские указы, вся управленческая система в эти годы носили продворянский характер. Основные задачи государ­ственного управления решались в интересах дворянства, обеспе­чивали расширение его прав и привилегий. Дворянам отменили служебные повинности, введенные в начале XVIII в.

Законодательская и управленческая деятельность преемников Петра I была направлена на усиление крепостнической системы. Помещикам давалось право самим определять меру и способ наказания крестьян за «побег» и «продерзости», ссылать их в Сибирь на поселение.

«Бироновщина», засилье иностранцев в органах власти и управления были ликвидированы с воцарением Елизаветы Петровны.

Социально-экономические и политические условия развития России 20—60-х гг. XVIII в. требовали преобразований в области властных структур и их совершенствования. Но при довольно быстрых заменах властителей не могли продолжаться крупные реформы петровского времени.

Стране нужна была крепкая власть, которая бы обеспечила экономическую и политическую стабилизацию, способствовала бы прогрессу во внутренней и внешней политике.

Вопросы для самопроверки

1. К какому периоду в истории России относятся дворцовые перевороты? Сколько их было?

2. Покажите роль гвардии в свершении государственных переворотов.

3. Менялся ли характер власти при смене императоров и высших должностных лиц? Какие элитные группы вели борьбу за власть?

4. Назовите высшие органы власти, созданные во время правления Екатерины I и Анны Ивановны. В чем заключались их функции?

5. Оцените личности императриц Анны Ивановны и Елизаветы Петровны. Сравните их деятельность в управлении страной.

6. Что такое бироновщина?

7. Как менялось значение Сената при наследниках Петра I?

8. Что означает полицейская регламентация государственного управления?

Рекомендуемая литература

Анисимов Е.В. Елизавета Петровна. М., 1999.

Анисимов Е.В. Женщины на российском престоле. СПб., 1997.

Анисимов Е.В. Россия без Петра. 1725—1740г. СПб., 1994.

Анисимов Е.В. Россия в середине XVIII в. Борьба за наследие Петра. М., 1986.

Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государствен­ной службы в России. XVIII—XX века. М., 1999.

В борьбе за власть. Страницы политической истории России XVIII в. М., 1988.

Дворцовые перевороты в России 1727—1825. Ростов н/Д, 1998.

Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. М., 1983.

Заичкин И.А., Почкаев И.Н. Русская история. М., 1992.

История отечественного государства и права. Ч. 1. М., 1996.

История России. (Орлов А.С., Георгиев В.А. и др.). М., 1997.

История России IX — XX вв. (от первых князей Киевской Руси до первого президента России). Москва — Ростов н/Д, 1999.

История России с начала XVIII до конца XIX в. М., 1996.

Курукин И.В. Анна Леопольдовна //Вопросы истории. 1997. № 6.

Линец С.И. История Российского государства и органов его управления. Пятигорск, 1998.

Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. — 1927 г.). Нижний Новгород, 2000.

Мордовцев Д.Л. Русские женщины. Биографические очерки из рус­ской истории. М., 1993.

Наумов З.Н. Елизавета Петровна //Вопросы истории. 1993. № 5.

Рогов В.А. История государства и права России IX — начала XX в. М., 1994.

Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX в: М., 1998.

Теория и история административно-политических элит России. Рос­тов н/Д, 1996.

Уткин А.И. Россия и Запад: история цивилизаций. М., 2000.

Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России. М., 1994.

 

Глава 8

 

Государственное управление

в условиях «просвещенного»

абсолютизма

Условия, предпосылки изменения государственного управления во второй половине XVIII в.

Реорганизация высшего и центрального управления.

Губернская реформа.

Становление городского государственного и общественного управления.

Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления.

Павловская контрперестройка екатерининского управления.

Предпосылки изменения

Государственного управления во второй

Половине XVIII в.

Череда дворцовых переворотов 1725—1762 гг. ослабила рос­сийскую государственность, все уровни управления. Отрицательно сказались насильственное смещение Екатериной II Петра III, его убийство в 1762 г.; смерть в Шлиссельбургской крепости (1764 г.) объявленного императором еще в 1741 г. Ивана VI Антоновича, законного претендента на трон. В 1801 г. был убит император Павел I в результате заговора при участии сына-наследника Алек­сандра I, которого готовила на царство бабушка — императрица Екатерина II. Государственное управление России подверглось сильному влиянию немецкого образа правления в связи с утвер­ждением на троне представителей готторпской линии династии.

Кровавые события в верхних эшелонах Российского государ­ства происходили в контексте цивилизационных изменений, ве­ликих революций на Западе. Развитие России сдерживала много­вековая традиция централизованной самодержавной власти, при­нявшей в XVIII в. характер абсолютизма.

Система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. Оно от­разило и потребности капитализации социально-экономической сферы, изменено с учетом обозначившейся стабилизации соци­альной структуры российского общества из пяти основных со­словий — дворянства, духовенства, купечества, мещанства, кре­стьянства с внутри- и межсословными слоями. Преобладало орга­низованное по-феодальному помещичье-крепостное, удельное, монастырское, церковное, заводское, черносошное крестьянство. Сословное деление — яркий признак средневековья — определи­ло феодальный характер управленческих реформ в XVIII в.

Сказалась на изменении функций, административной струк­туры системы управления завоевательная внешняя политика, что ужесточило налоговый пресс, эксплуатацию крестьянства и дру­гих податных слоев населения.

Отразились на качестве государственного управления обостре­ние социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления заводских, монастырских, государствен­ных, помещичьих крестьян, возникшие в 1762—1769 гг.

Не могли не сказаться на управлении и личные качества Ека­терины II, воспитанной на традициях немецкого государственного режима, под влиянием шведского, германского, австрийского, французского просвещенного абсолютизма, ее стремление к имид­жу тоже законной и тоже просвещенной государыни, завязывание знакомства с западноевропейскими просветителями, отражение их отдельных идей в своих сочинениях, проектах и беспощадная рас­права с А.Н. Радищевым, Н.И. Новиковым и другими российски­ми просветителями, проявившими критическое отношение к кре­постничеству-рабству, грубому императорскому самовластию.

Государственное управление отразило уникальное явление рос­сийской истории — феминократию, не имевшую прецедента ни как в отечественной, в мировой истории, так и продолжения. Пять женщин, в том числе иностранки, были на троне в течение 70 лет XVIII в.: Марта Скавронская, «женщина из-под солдатской теле­ги», ставшая второй женой Петра I и императрицей; вдова курляндского герцога Анна Ивановна из Митавы; ее племянница Анна Леопольдовна, правительница при малолетнем сыне, императоре Иване VI Антоновиче; Елизавета Петровна и Екатерина П. Женщины на престоле монарха оказались в условиях, когда по существовавшему государственному статусу они не могли помышлять даже во сне о военной и гражданской службе, занимать придвор­ные должности, кроме специально женских (фрейлина и т.д.).

Сказался на управлении фаворитизм — своеобразный инсти­тут власти, являющийся мировым и российским явлением. На­значенные на высокие государственные должности фавориты имели свою канцелярию, получали звания, принимали челобит­ные вельмож, влияли на функционирование органов государствен­ного управления положительно или отрицательно в зависимости от своих способностей.

Изменения государственного управления воплотили идеоло­гию абсолютизма, обоснованную видными идеологами родови­той аристократии, в том числе князем-рюриковичем М.М. Щер­батовым. В восемнадцати книгах «Истории российской от древ­нейших времен», в работе «О повреждении нравов в России» и других представлена концепция традиционализма, естественнос­ти самодержавного режима и управления, крепостного состоя­ния крестьянства, неравенства сословий, особо привилегирован­ного положения дворянства — «станового хребта общества». Вме­сте с тем отмечалось хаотическое состояние законодательства, системы управления, бездарность и леность чиновничьей бюро­кратии, жестокость законов, самовластие самодержца, чем объяс­нялось кризисное состояние различных сфер жизни; подчеркну­то право знати на участие в управлении государством, представ­лен в качестве общественного идеала сословно-кастовый строй крепостничества, олигархическое дворянское государственное уп­равление во главе с монархом — «первым среди равных»[22].

Аристократический консерватизм изменил идейную основу имперского управления. Если московские цари считали власть и управление служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то идеологией императорской власти, особенно во вто­рой половине XVIII в., стало обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства, объявленного благородным сосло­вием, ставшего руководящим в государственном управлении[23].

Идеи западноевропейских и российских просветителей сказа­лись на трансформации общественного мнения в сторону кри­тического отношения к чисто феодальным основам государствен­ного управления, что породило позднее перспективу его либерализации. Императрица же игнорировала поставленные публично вопросы об ограничении абсолютистско-монархического управ­ления конституционным представительством сословий, о рефор­мировании и ликвидации лежащего в основе управления крепост­ничества.

Административные реформы второй половины XVIII в. про­водились в два этапа: в 60-е и 70—90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на соци­альные потрясения империи начала 70-х гг.

Реорганизация высшего и

Центрального управления

Необходимостью упорядочить систему управления была мо­тивирована в Манифесте 6 июля 1762 г. одна из причин сверже­ния Петра III. Екатерининские административные реформы кос­нулись всей системы государственного управления, начались с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функ­ций.

Реформы исходили из следующих целей:

а) сохранить самодержавие, крепостничество, вотчинно-поместную собственность, сословность и другие фундамен­тальные основы абсолютистско-монархического государ­ственного управления;

б) возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике, а также геополитических интересов дворянской империи;

в) уберечь институты российского традиционализма от вли­яния европейских революционных идей и политического опыта;

г) усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина старалась казаться просвещенным монархом, ма­тушкой-императрицей для русских подданных, установила связь с французскими энциклопедистами, поощряла активность дво­рянского общественного мнения, интерес к политическим иде­ям, предоставляла возможность желающим высказываться в ко­миссиях, печатных изданиях, сама публиковалась в журнале «Вся­кая всячина», одно время окружала себя образованными государственными деятелями, велела 2 марта 1768 г. подписываться в челобитных «верноподданный» вместо традиционного «раб»[24].

С абсолютистскими стремлениями императрицы не совпадал проект Н.И. Панина, поданный им Екатерине II сразу же после переворота, о постоянном государственном совете по типу арис­тократического шведского. Учреждение по назначению Верхов­ного места с законодательными правами мотивировалось тем, что «власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственно персон».

Автор проекта считал, что в российском управлении в отли­чие от европейского действует преимущественно «сила персон, чем власть мест государственных», что органам управления не­достает законных оснований, которые бы создали законодатель­ную базу их прочного функционирования. Он предлагал ввести разделение властей, выделить законодательную власть, внедрить элементы западного общественного устройства, упорядочить государственность, чтобы страна не зависела от каприза сидящих на троне, учесть уроки бироновщины, временщиков и оградить престол от случайных людей. Верховный совет должен был рас­сматривать вопросы в присутствии Екатерины, которая учитыва­ла бы высказанные мнения, принимая окончательные решения. «Проще говоря, — отметил В.О. Ключевский, — Панин хотел ска­зать, что в России не было основных законов, которые бы стес­няли личный произвол монарха». Удивительно, что Екатерина II приняла проект, подписала даже манифест о новом постоянном совете, назначила его членов, но проект и манифест не были из­даны, а сданы в архив[25]. Она ослабила влияние придворной бю­рократической олигархии, высшей чиновной аристократии, роль которой возросла в предшествующие десятилетия, особенно при императрицах-женщинах Екатерине I, Анне Ивановне, Елизаве­те Петровне.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помо­щью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчини­ла себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Пе­тербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию. Отменила в армии введенные ее мужем прусские порядки. Объявила обычную для переворотов амнистию военных и статских чинов. Щедро осыпала военных участников переворота императорскими наградами. Завершила ликвидацию зловещей Тайной канцелярии.

Заметной стала реорганизация Сената. Функции детища Петра I серьезно изменялись в смуте дворцовых переворотов, когда слабела вся система управления, снижалась роль Сената, особен­но при Екатерине I и Анне Ивановне. Сенат возродился при Ели­завете Петровне, получил полномочия общего руководства уп­равленческим аппаратом упраздненного кабинета. К 60-м гг. он стал высшим административным и судебным учреждением, ос­лаблял воздействие на управленческий механизм, сосредоточил высшую вельможную элиту, которая пыталась влиять на управ­ление, повысить роль Сената в управлении. Видя опасность для своих самодержавных амбиций со стороны этой группы, Екате­рина II решила «поставить» Сенат под «просвещенную» государе­ву руку, ограничить его функции в управлении государством.

В манифесте 15 декабря 1763 г. «Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о раз­делении по оным дел»[26] состояние сенатского управления при­знано не соответствующим потребностям государственного уп­равления. Однако Сенату придан статус высшего лишь испол­нительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица. Назна­ченный на эту должность князь А.А. Вяземский, известный своей честностью, неподкупностью, был ответствен лично пе­ред императрицей, докладывал ей ежедневно о работе, решени­ях Сената, сосредоточил в своих руках дела юстиции, финан­сов, казначейства, контроля и надзора, выполнял роль прибли­женного министра управления, самостоятельно решал дела, подчинил себе губернских прокуроров, принимал доклады на­местников. Роль же возглавляемого им Сената не возвышалась, а наоборот. Его функции были раздроблены между шестью со­зданными в его составе относительно автономными департа­ментами во главе с обер-прокурорами. Первый департамент рас­сматривал важнейшие внутренние политические дела в зако­носовещательном аспекте. Второй ведал судебными делами в апелляционном аспекте, третий — полицией, образованием, за­падными окраинами империи, четвертый — военными и морс­кими делами. Пятый и шестой размещены в Москве. Функции одного ограничены судебными делами, другой функциониро­вал в качестве сенатской конторы.

Н.И. Панин предлагал структурировать сенат с целью повы­шения его высшей управленческой роли. Сделано же было так, что департаменты действовали раздробленно и самостоятельно в рамках расписанных дел, «все в равной силе и достоинстве», не имели никаких преимуществ один перед другим, принятые ими единогласно решения «на точном разуме законов» почитались «равно, как бы всем Сенатом» учиненные. При расхождении мне­ний дело рассматривалось в первом департаменте под председательством генерал-прокурора, при участии сенаторов от других департаментов. При наличии разных мнений и здесь дело выно­силось на общее собрание сенаторов. Если и тут «не все сенаторы на одном мнении утвердятся», генерал-прокурор докладывал все дело с разными сенаторскими и своим мнением императрице на рассмотрение. Невелика, принижена оказалась роль Сената. Се­нат утратил свои широкие полномочия, лишен законодательных прав, из высшего органа управления превращен в подсобный ад­министративный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстан­циями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената, кото­рым переданы функции Камер-, Берг-, Штате-, Ревизион- и дру­гих коллегий, канцелярий.

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцеля­рия), имевшая статус самостоятельного государственного учреж­дения. Ее функции в системе политического розыска определе­ны лично Екатериной II, которая непосредственно опекала эту структуру Сената, усилила через нее полицейскую регламента­цию государственного управления, всей жизни империи. Имен­но тогда широко применялась перлюстрация писем, поощрялось устное и письменное доносительство. Через Тайную канцелярию прошли все крупные политические процессы 70—90-х гг. Осенью 1774 г. присутствие экспедиции переведено в Москву, поближе к репрессивным действиям карательных воинских частей против пугачевцев. Здесь рассматривались материалы следственных ко­миссий, созданных в Оренбурге, Казани, Царицыне, Уфе, Сим­бирске, здесь совершались казни. Налицо была полицеизация фун­кций одного из высших карательных органов государственного управления.

Временным высшим государственным органом стала Уло­женная комиссия, созданная для составления нового «Уложения» (1767—1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 «наказов». Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении под­чинена деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе «для со­ображения всех дел, относящихся к ведению войны». Совет состо­ял из вельмож-аристократов, руководителей центральных органов, ближайших сановников. После окончания войны в 1774 г. он со­бирался и функционировал довольно регулярно, приобретал роль постоянно действующего и совещательного, консультативного и даже распорядительного органа при императрице. Совет при вы­сочайшем дворе воплощал в государственные решения волю Екатерины II по вопросам военной, внешней и внутренней политики, реформам государственного управления. Павел I значительно су­зил функции Совета, который просуществовал до 1801 г.

Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии, созданной в 1763 г. для отправления «собственных ее императорс­кого величества дел». Статс-секретарь Г.Н. Теплов ведал на пер­вых порах личной перепиской Екатерины II, постепенно расшири­лись его функции вплоть до влияния на государственное управле­ние. Была учреждена должность второго статс-секретаря, назна­ченный на нее И.П. Елагин принимал и оформлял челобитные на высочайшее имя, давал им ход. Статс-секретарь с 1775 г. князь А.А. Безбородко сосредоточил в канцелярии все государственные дела, восходившие на утверждение императрицы и требовавшие решения с ее личным участием. С 1783 г. он фактически руково­дил и внешней политикой, позднее (1797 г.) стал канцлером. Мно­гие законы Екатерина II создавала по его рекомендациям. Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, кото­рая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформив­шуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одно­временно утратил функции государственного органа Кабинет им­ператрицы, сохранивший лишь задачи умножения личного иму­щества Екатерины II, хранения личной коллекции произведений искусства в Эрмитаже Зимнего дворца закрытого типа.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие по­добные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не толь­ко в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изме­нении коллежской системы, где была принижена роль коллеги­ального начала, внедрялись принципы единоначалия.

Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Сохранились лишь три так называемые общегосударственные: Иностранных, Военных и Морских дел. Прекращено существование и задержавшейся доль­ше других Коммерц-коллегии. Управление просвещением, та­моженной политикой и другими конкретными сферами Екатери­на поручала отдельным приближенным лицам.

Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.

 

Губернская реформа

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государ­ственном управлении, его централизацию и полицеизацию, под­чинение лично императрице воплощена последовательно в гу­бернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление губернаторам» усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но уп­рочение его могло повлиять на всю систему государственного уп­равления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспо­собление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполни­телем императорской воли, законов, обеспечивающим «недрем­лющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изоб­личение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточ­ников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о зем­леделии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности вер­ноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уезд­ных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор полу­чал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, раз­ные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управ­ление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех зве­ньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержав­ного управления.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монар­ших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Это­му подчинено и новое административное устройство: а) разукруп­нение и увеличение губерний более чем вдвое — с 23 до 51; б) лик­видация 66 провинций как ненужного промежуточного звена меж­ду губернией и уездом; в) многократное увеличение числа уездов; г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое. Новое административно-территориальное деление призвано повы­сить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей ка­рательной политики, основано на принципе статистического рас­чета: «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полага­ется в оной от трех сот до четырех сот тысяч душ... В уезде, или округе считается от двадцати до тридцати тысяч душ»[27]. Этот прин­цип воплотил казенно-бюрократический, средневековый подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически сложив­шиеся факторы, был отвергнут в 1727 г., возобновлен на окреп­шей крепостнической основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, измене­но устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную власть, являлся главным должностным ли­цом губернии. В его руках сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но имено­вался теперь главнокомандующим, государевым правителем гу­бернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды на территории гу­бернии.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губерн­ское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), порутчик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домо­водства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден свое­образный орган — приказ общественного призрения для управле­ния народными школами, больницами, госпиталями, богадель­нями, сиротскими, смирительными и работными домами[28]. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два вы­борных заседателя от верховного земского суда, губернского ма­гистрата, верхней расправы[29].

Широкими функциями, высоким статусом наделена казен­ная палата, глава которой — вице-губернатор назначался Сена­том по поручению монарха. Главная задача ее — попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными ка­зенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд[30], приказ Общественного призрения сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословия­ми, а председательствовало чиновное лицо. Получилось свое­образное совмещение централизации губернского управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве зем­ских неодносословных представительств Екатерина II установи­ла исключительно сословно-дворянский способ представитель­ства.

Четко определены статус, функции губернского правления: «есть то место, которое управляет в силу законов именем импе­раторского величества всею губерниею», обеспечивает исполне­ние законов, «взыскание чинит со всех непослушных, стропти­вых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир, тишину в го­родах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления гу­бернского правления обязательны к исполнению уездными, ниж­ними земскими судами, верхними и нижними расправами, гу­бернскими и городовыми магистратами и ратушами. «Кто же губернским правлением недоволен, тот жалобу свою приносить имеет в Сенат».

Уездную администрацию, подчиненную губернскому прав­лению, представлял нижний земский суд, ставший главным ис­полнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение рас­поряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных повин­ностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обес­печения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных дворян, утверждались централь­ной властью. В уездную администрацию входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем — дворян­ская опека под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя рас­права ведала в уезде судебными делами государственных кресть­ян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их соб­ственников.

Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместни­чества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, ох­вативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверен­ных элитных аристократов, наделив чрезвычайными, неогра­ниченными полномочиями, необычайными функциями, персо­нальной ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление в качестве исполнитель­ного органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, по­лицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать дав­ление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство[31].