Проблемы гражданской правосубъектности органов исполнительной власти

 

Есть ли гражданская правосубъектность у ОИВ?? Признаются ли ОИВ субъектами гражданского права???

С точки зрения ГК есть следующие субъекты: физ.лица, юр.лица, муниципальные образования (ст.124 ГК). ОИВ мы можем рассмотреть либо как представитель (часть) муниципального образования, либо как самостоятельное юридическое лицо, действующее от собственного имени, либо же и то, и другое.

В действительности и то, и другое.

Н-р, ОИВ предоставляют участок из федеральной собственности => действует от публичного образования.

Н-р, ОИВ приобретает компьютерную технику за счет собственных средств => действует от своего имени.

ВЫВОД: большинство гос. органов обладает статусом юридического лица (ИФНС Свердловской области, УВД по Свердловской области). Не у всех гос. органов есть статус юр.лица. Статус юр.лица никак не сказывается на административной правосубъектности (т.е. когда гос. органы реализуют свои властные полномочия им не нужен статус юр.лица, и могут участвовать во всех правоотношениях, независимо от статуса юр.лица). Статус юр.лица появляется с целью участия в имущественных правоотношениях:

1. бюджетные отношения (ОИВ выступает получателем обособленных бюджетных средств),

2. гражданские отношения (приобретение товаров, работ, услуг, отчуждение, возмещение вреда);

3. налоговые отношения – гос. орган получает налоги, отчуждает налоги.

ОГВ – это казенные учреждения (ст.161 Бюджетного кодекса). Т.е. оно живет по смете, получает финансирование по смете, тратит из сметы. Имущество принадлежит на праве оперативного управления. Имущественная правоспособность носит специальный характер, т.е. может обязать себя только в рамках сметы, сверх сметы обязательства не действительны.

Поскольку это юр.лицо, требуется ли регистрация публичных органов в качестве юр.лица??

До 2001 года практика была разной. Было два подхода:

1. все юр.лица подлежат регистрации

2. статутный порядок, т.е. признается юр.лицом при указании в нормативном акте, независимо от регистрации

В настоящее время все гос.органы регистрируются в качестве юр лиц. Им присваиваются ОГРН и ИНН. Таким образом, при изменении структуры органа, всегда возникает вопрос о гражданских последствиях в виде реорганизации и ликвидации, которые занимают не меньше нескольких месяцев в каждом случае. И если административные преобразования могут быть проведены оперативно, то гражданско-правовые последствия растягивают по времени все реорганизационные мероприятия. Поэтому все чаще высказываются мнения о том, чтобы установить специальный порядок установления статуса юр.лица для гос.органа (т.е. статутный порядок)

 

ТЕМА. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

1. Правительство РФ

2. Федеральные Министерства

3. Федеральные службы

4. Федеральные агентства

 

Правительство РФ

Общая характеристика Правительства (признаки):

1. это орган гос.власти. Из этого следует, что оно:

- входит в единую систему гос.власти

- самостоятельный орган

- собственная структура

- имеет собственный состав

- выступает от имени РФ

2. это орган, осуществляющий исполнительную власть. Из этого следует:

- основная функция – это исполнение законов

3. это высший орган исполнительной власти, т.е. Правительство возглавляет исполнительную власть. Но необходимо помнить о дуализме исполнительной власти (+ Президент)

4. это федеральный орган, т.е. компетенция распространяется на всю РФ

5. это коллегиальный орган. Из этого следует:

- состав – должности членов Правительства

- форма работы заседания

- коллективная отставка

6. это орган общей компетенции, означает что перечень полномочий носит не исчерпывающий характер, и Правительство вправе разрешить любой вопрос, относящийся к сфере исполнительной власти, естественно не нарушая региональное ведение.

Правовые основы деятельности Правительства:

1. ФКЗ «О Правительстве» от 17.10.97 №2-ФКЗ

2. Регламент Правительства РФ утвержден Постановлением Правительства от 1 июня 2004 года.

Основное содержание регламента.

1. Общие вопросы деятельности Правительства РФ

2. Планирование и организация работы

3. Порядок проведения заседаний Правительства, в том числе подготовки к ним

4. Порядок принятия решений

5. Порядок издания правительственных актов, распоряжений, постановлений

6. Порядок деятельности правительственных, межведомственных, координационных, совещательных органов при Правительстве РФ

7. Порядок деятельности представителей Правительства в высших судебных органах или палатах Федерального Собрания.

Т.о. ФКЗ – это акт статутного характера, а Регламент – это процедурный акт, причем, внутри аппаратного действия.

Состав Правительства РФ

Председатель Правительства РФ, семь заместителей, в том числе один – первый заместитель и еще один – зам. председателя Правительства – руководитель аппарата Правительства. Заместитель курирует отдельные блоки ФОИВ, т.е. совокупность каких-то направлений. Когда заместителей много, идет размельчение блоков ответственности. (Шувалов – первый заместитель, руководитель аппарата Правительства – Сурков).

За замами – министры. Все министры входят в состав Правительства.

Председателя назначает Президент с согласия Думы.

Министры назначаются Президентом по представлению Председателя.

Аппарат Правительства РФ

- это самостоятельный государственный орган при Правительстве. Он осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности Правительства. Состоит из руководителя (входит в Правительство), заместителей руководителя, департаменты (состоят из управлений, которые состоят из отделов).

Компетенция Правительства по руководству деятельностью ФОИВ специальной компетенции.

- руководит Федеральным службами и агентствами подчиненными Правительству

- в отношении ФОИВ, подчиненных Президенту, у Правительства сохраняются координирующие функции.

Руководство осуществляется за счет:

- назначения заместителей министров и руководителей служб и агентств, подчиненных Правительству; освобождения от должности.

- утверждение положений об органах, подчиненных Правительству (т.е. по сути, Правительство устанавливает компетенцию ФОИВ)

- выдача поручений. При этом они могут оформляться в тексте распоряжения Правительства; а также поручения могут давать руководители Правительства.

- контроль за деятельностью подчиненных ФОИВ

- возможность отмены актов ФОИВ

- перераспределение функций между ФОИВ в случае их реорганизации

- наложение дисциплинарных взысканий на назначаемых лиц

- заслушивание отчетов от деятельности ФОИВ

Если же речь идет о ФОИВ, подчиненных Президенту, то перечисленные полномочия реализует Президент, но не Правительство.

Н-р, министр внутренних дел входит в состав Правительства, но подчиняется Президенту.

 

Федеральные Министерства

Правовая основа:

1. Указ Президента №314 «О системе и структуре ФОИВ» от 9 марта 2004 г. (ЗНАТЬ НАДО ЕГО!!!!)

2. Указ Президент №636 «О структуре ФОИВ» от 21 мая 2012 года (Приложение важно, там вся структура ФОИВ)

3. Положения об отдельных министерствах, утверждаемых либо Правительством, либо Президентом в зависимости от подчинения.

Президент решает, каким министерством быть, т.е. перечень министерств определяет Президент (т.е. президент может просто понизить статус МВД, и сделать его агентством, либо вообще убрать)

Функции министерства:

1. подзаконное нормотворчество (речь идет об издании нормативных актов на основании, во исполнение и в пределах предусмотренными законами, указами Президента и постановлениями Правительства). Для того, чтобы мог быть издан указ, должно быть прямо указано в законе на разрешение этого. Последнее время перечень нормативных актов, которые уполномочено издавать Министерство прямо определяется в Положении о Министерстве.

2. выработка и реализация государственной политики в определенной сфере. Государство устанавливает идеи политики (концепция реформирования: основные направления и сроки реализации), а министерство предлагает законопроекты по ним, проводит реформы различные.

3. руководство и контроль за деятельностью подчиненных служб и агентств

 

 

 

 

 

1. Координация и контроль деятельности гос. внебюджетных фондов. Н-р, Мин. Здравоохранения координирует фонд социального страхования

ЭТИ 4 ФУНКЦИИ ПРОФИЛЬНЫЕ

Последние три НЕПРОФИЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ

5. контрольно-надзорные функции – контроль исполнения требований федерального законодательства другими органами гос.власти, ОМС, физ. и юр. лицами.

Примечание. По проводимой административной реформе министерства не должны были заниматься контрольно-надзорными функциями, поскольку эти функции должны быть отделены от нормотворческой функции. Министерства должны придумывать функции, службы контролировать, и агентства следить за соблюдением. Однако уже на первом этапе административной реформы появились исключения: в случаях, установленных Правительством или Президентом, министерства наделялись контрольными функциями (н-р, МВД, МЧС: осуществляют контроль за противопожарными требованиями). Это исключение привело к возникновению общего правила, и многие министерства сейчас наделены непрофильными контрольными функциями.

6. специальные правоохранительные функции – государственный общественный порядок и правопорядок. Предполагалось возложить эти функции на федеральные службы. А на Министерства лишь в порядке исключения. Но на сегодня этих исключений достаточно много (МВД, где есть дознание и следствие, МЧС, где есть дознание, Министерство обороны)

7. оказание гос.услуг – предполагалось возложить эту функцию только на федеральные агентства. Для этих целей агентства специально выделялись из министерств (Федеральное агентство образования сначала выделили из Министерства, а сейчас влили в Федеральное министерство образования). При этом эта тенденция только усилилась после расширения понятия «гос.услуг». Если изначально гос.услуги трактовались в качестве гарантированной деятельности в сфере образования, культуры, здравоохранения, соц.обеспечения, то сейчас под гос.услугами понимаются еще и все административные действия по заявкам физ.лиц. и юр.лиц.

 

СТРУКТУРА МИНИСТЕРСТВА:

1. Министр – член правительства (назначается президентом по представлению председателя правительства) – не является государственным служащим, замещает государственную должность.

2. заместители министра (назначаются президентом или правительством в зависимости от подчинённости п

3. о представлению министра) – являются государственными служащими, курируют отдельные направления деятельности министерства.

4. департамент – несколько десятков, образуются по каждому основному направлению деятельности, делятся на управления à отделы.

Полномочия министра по руководству министерством:

1. распределяет обязанности между заместителями.

2. утверждает положение о структурных подразделениях

3. утверждает структуру и штаты министерства в пределах, установленных президентом или правительством

4. производит назначение по должности в рамках министерства (за исключением назначения Президентом или правительством)

5. министр может делегировать свои полномочия

6. исполнительные функции главного распорядителя бюджетных средств

7. издаёт НПА от имени министерства

8. издаёт ненормативные акты

9. заключает контракты от имени министерства и другие.

 

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА.

Существование не предписано в законодательных актах, введена указом президента. Правовой основой являются указы президента и положение о федеральных службах. Подчинение:

1. напрямую президенту (ФСБ, СВР)

2. напрямую правительству (ФАС, ФМС, Роспотребнадзор)

3. подчинены министерства:

а) подчинены президенту (ФСИН, ФССП)

б) подчинены правительству (ФНС)

ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ СЛУЖБ:

1. профильные:

- государственный контроль за ФЛ, ЮЛ, другими государственными органами и ОМСУ

- осуществление специальных функций в сфере обороны, безопасности, правопорядка

- оказание государственных услуг. Изначально считали, что безвозмездные услуги могут оказывать на общих основаниях, а возмездные услуги – как исключительно (Указ президента № 314), потом произошло реформирование и чёткая грань между возмездными и безвозмездными услугами не проводится. В связи с этим с учётом широкого подхода к категории государственных услуг (все действия по заявкам частных лиц)

- практически все федеральные службы предоставляют государственные услуги (ФНС регистрация ЮЛ и ИП, ФМС Регистрируют ФЛ по месту жительства).

2. непрофильные:

- издание НПА (должно быть закреплено в указе президента или постановлении правительства) – если нет над ней министерства

- управление государственным имуществом (санкционировано указом или остановлениием).

СТРУКТУРА:

1. руководитель назначается президентом или правительством по представлению министра (если служба подчинятся министерству), не входит в состав правительства, является государственным служащим.

2. заместители руководителя (смотреть заместителей министров)

3. управления, состоящие из отделов.

Полномочия руководителя = полномочия министра.

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА.

Подчинены напрямую президенту (управление делами президента).

Подчинены напрямую правительству (агентство по обустройству государственной границы РФ, федеральное агентство космическое)

Подчинены министерствам:

А) подведомственные президенту

Б) подведомственные правительству (абсолютное большинство).

ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ АГЕНТСТВ.

4. профильные:

- управление государственным имуществом (унитарные предприятия, учреждения, пакеты акций, Оказание государственных услуг, как безвозмездных, так и безвозмездных).

2. непрофильные:

- нормативное регулирование (специальные службы – н-р, ФАС, наделение этими полномочиями устанавливается президентом или правительством)

- государственный контроль

- специальные правоохранительные функции

Должно быть прямое указание в указе или постановлении.

 

СТРУКТУРА = СТРУКТУРА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.

ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ = ПОЛНОМОЧИЯ РУКОВОДИТЕЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ.

Территориальные органы ФОИВ (федеральные органы исполнительной власти)

Большинство органов – территориальные органы, в результате чего система, включает центральный аппарат в г. Москва и соподчинённые территориальные органы в округах, субъектах, городах, районах. Принципы организации федеральных органов определяются в рамках каждого ФОИВ с учётом специализации работы. Очень обширная сеть территориальных органов у МВД, у ФНС, минимальная сеть у МИД (внутри РФ).

Территориальный орган входит в систему ФОИВ, у него собственная компетенция, он самостоятельный участник административно – правовых отношений. Кроме того, большинство территориальных органов наделены статусом ЮЛ, выступают ЮЛ в гражданско-правовых отношениях.