Правотворчество. Юридическая техника.

Правотворчество представляет собой специальную деятельность государственных и иных органов по созданию различных нормативных правовых актов. Процедуре создания права предшествует изучение реальных жизненных обстоятельств, которые должны найти отражение в праве. Это сложный процесс, потому что создание нормативных правовых актов направлено на регулирование не только уже существующих общественных отношений, но и тех, которые могут возникнуть после принятия акта.

Исследование объективной действительности и отражение ее в праве представляет собой творческий, интеллектуальный процесс. Он включает в себя деятельность исследователей социально-правовых явлений, аналитиков, конструкторов норм права, составляющих проекты нормативных правовых актов. Помимо этого, процесс правотворчества требует от законодателя способность точно, грамотно и правильно сформулировать текст нормативного правового акта. С целью более успешного решения этого вопроса привлекаются лингвисты, специалисты по русскому языку, юристы-профессионалы.

Правотворчество осуществляется не только государственными органами, но и другими субъектами и в различных формах. В связи с этим различают несколько видов правотворчества.

1. Правоустанавливающая деятельность специально уполномоченных на то государственных органов.

2. Санкционирование, то есть утверждение или признание в качестве норм права правил, которые сложились в обществе независимо от государственных органов (обычаи, деловые обыкновения и т.д.)

3. Непосредственное правотворчество народа в форме референдумов, в результате проведения которых принимаются нормативные правовые акты.

4. Заключение соглашений или договоров, содержащих нормы права. Такие соглашения могут быть двусторонними или многосторонними.

5. Установление правового прецедента судом или административным государственным органом. В этом случае судебное решение или административный акт по конкретному делу является образцом при принятии решений по аналогичным делам в будущем.

Правотворчество не ограничивается только созданием нормативных правовых актов. Оно включает в себя изменение или отмену устаревших, систематизацию правового материала и другую деятельность, которая обеспечивает создание действующего права. Эта деятельность выполняется также непосредственно правотворческими либо по их полномочию другими государственными органами.

Правотворческая деятельность государственных органов осуществляется в соответствии с определенными принципами. К ним относятся принципы демократизма, профессионализма, законности, научности, связи с практикой и использования правового опыта.[156]

Как было отмечено выше, правотворчество складывается из деятельности соответствующих государственных органов. Однако создание права имеет более широкий социальный процесс, вбирающий в себя также деятельность негосударственных органов и физических лиц. Этот процесс, который получил название «формирование права», может быть определен как объективно обусловленная деятельность различных социальных институтов по формированию правовых идей, взглядов, теорий, завершающийся созданием норм права.

Любой нормативно-правовой акт возникает в результате правотворческого процесса. Правотворческий процесс есть процедура создания нормативного правового акта, складывающаяся из деятельности специально уполномоченных на то государственных органов.

Виды правотворческих процессов определяются видами нормативных правовых актов. Можно выделить процессы создания законов, указов президента, постановлений правительства, приказов руководителей министерств и ведомств и т.д. Каждый из этих видов характеризуется своими процедурными особенностями, количеством и характером стадий. Так, например, принятие указа президентом может состоять из трех стадий: написание текста указа, его подписание президентом и опубликование. Принятие постановления правительством представляет собой более длительную процедуру, состоящую из большего количества стадий: написание текста, обсуждение на заседании правительства, принятие его, подписание главой правительства и опубликование или доведение до сведения исполнителей.

В Российской Федерации подзаконные акты вступают в силу на основе Указа Президента РФ от 23.05.1996 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».[157] Акты президента и правительства, имеющие нормативный характер, публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и вступают в действие по истечении 7 дней.[158] Акты министерств, федеральных служб и агентств действуют со дня их регистрации в Министерстве юстиции РФ и присвоении номера.

Наиболее юридически разработанным и теоретически осмысленным является законодательный процесс, то есть процесс принятия законов. Это объясняется, во-первых, тем, что исторически это наиболее древний процесс, имеющий наибольший теоретический и практический опыт, во-вторых, тем, что в результате данного процесса создаются акты высшей юридической силы - законы.

Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

1. Внесение законопроекта или предложения о принятии закона в законодательный орган (законодательная инициатива). Внести законопроект или предложение могут только уполномоченные органы, перечень которых указан в Конституции. Проявление законодательной инициативы этими органами означает начало законодательного процесса, поскольку оно обязывает законодательный орган принять к рассмотрению законопроект или предложение.

2. Принятие законопроекта к обсуждению. На данной стадии возможно принятие решения и об отказе в рассмотрении законопроекта. В этом случае законодательный процесс не получит своего продолжения.

3. Рассмотрение (обсуждение) законопроекта законодательным органом. Обсуждаться законопроект может несколько раз. И только после того как члены законодательного органа сочтут текст законопроекта достаточно совершенным, стадия обсуждения закончится.

4. Принятие закона. Осуществляется путем голосования, то есть выражения членами законодательного органа своего мнения «за» или «против» законопроекта. По общему правилу закон считается принятым, если за него проголосовало большинство депутатов. Голосование может проходить в целом по закону, постатейно или иным образом.

5. Опубликование закона (промульгация) - официальное, от имени законодательного органа доведение до сведения населения содержания закона.

По общему правилу, через определенное время после официального опубликования закон вступает в силу и начинает регулировать общественные отношения, то есть действовать.[159]

В Российской Федерации законы вступают в силу на основании ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[160] от 14.06.1994 на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Согласно данному закону, официальным опубликованием считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации».

При определении вопроса о сроках вступления федерального закона в силу следует также руководствоваться Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24.10.1996 №17-П, которым определено, что дата выпуска журнала «Собрание законодательства Российской Федерации» (о чем свидетельствуют выходные данные на журнале) совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.[161]

Это обусловлено тем, что журнал «Собрание законодательства Российской Федерации», в отличие от «Российской газеты», не является ежедневным изданием. Дата выхода газеты всегда совпадает с датой, когда опубликованный в ней закон реально доходит до адресатов. Так, например Федеральный закон от 30.06.06. «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»,[162] вступающий в силу через 90 дней после его обнародования, был опубликован в «Собрание законодательства Российской Федерации» 03.07.06., а в «Российской газете» 07.07.06. При исчислении сроков вступления в силу данного закона учитывалась дата его опубликования в «Российской газете» и закон вступил в силу 06.10.06.

В настоящее время все большее значение в вопросе доведения нормативной информации до сведения населения приобретают электронные информационно-справочные правовые системы «ГАРАНТ»[163] и «Консультант Плюс».[164] Эти системы нельзя признать официальными источниками опубликования нормативных актов в Российской Федерации, но их достоинства состоят в том, что они объединяют более 2 000 000 документов правового характера, содержат комментарии к нормативным актам, оснащены автоматизированным поиском документов, что значительно сокращает время и упрощает работу юриста.

Указанные выше стадии законодательного процесса имеют место, как правило, в однопалатном парламенте (Дания). В других государствах, в зависимости от особенностей их государственного правления и государственного устройства, законодательный процесс может иметь свои особенности. Например, в федеративных государствах (Россия, Германия, США) с двухпалатными парламентами стадия обсуждения включает в себя рассмотрение законопроекта и во второй палате. Некоторые исследователи считают это рассмотрение самостоятельной стадией.

В случае неодобрения второй или верхней палатой закона, принятого первой или нижней палатой, возможна еще одна стадия - стадия согласования или согласительных процедур, в результате которой создается единый текст акта, принимаемый обеими палатами.

В странах, где президент имеет право подписи принятого парламентом закона (например, в России), эта деятельность образует еще одну стадию - стадию подписания закона президентом. После чего закон официально публикуется. Если же президент воспользуется правом вето (запрещения), возникают новые дополнительные процедурные действия законодательного органа. Последний обязан вновь рассмотреть уже принятый закон, либо согласиться с президентом и внести в акт соответствующие изменения, либо преодолеть право вето двумя третями голосов, и тогда президент обязан подписать закон.

Возможны другие особенности законодательного процесса, обусловленные историческими, национальными и иными особенностями деятельности парламента той или иной страны.

Качество создаваемых нормативных актов зависит от совершенства владения законодателем юридической техники. Как уже отмечалось, юридическая техника представляет собой систему правил и приемов подготовки нормативных правовых актов. Задача юридической техники - создание наиболее совершенных и целесообразных по форме и содержанию актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие текста и формы акта его содержанию, то есть нормам права, а также доступность и простоту их текста для понимания теми, кто будет ими пользоваться. Важной задачей является также полный охват регулируемых этим актом общественных отношений.

Для достижения этих задач существуют правила правотворческой юридической техники, которые условно можно разделить на три вида.

1. Правила, относящиеся к внешнему оформлению нормативных правовых актов. Каждый нормативный акт должен иметь указание на его вид (закон, указ, постановление и т.д.), содержать название органа его принявшего, дату, место принятия, регистрационный номер. Обязательным реквизитом акта является подпись соответствующего должностного лица.

2. Правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативного правового акта. Нормативный акт должен иметь определенный предмет регулирования и быть рассчитан на регулирование однородных общественных отношений. Он не должен регулировать отношения разного рода и типа.

Структурно правовой нормативный акт обычно состоит из преамбулы (вводной части, где указываются причины и цели принятия акта), частей, разделов, глав, статей. Статьи, в свою очередь, могут подразделяться на части, абзацы, пункты, подпункты. Нумерация разделов, глав и статей должна быть постоянной, стабильной. В случае внесения дополнения, когда в акт вводится новая статья, ей присваивается номер уже существующей статьи, но с обозначением ее цифрой, которая ставится рядом с номером статьи. Например, в УК РФ имеется две статьи под номером 145, одна из них обозначена 145.1 (читается статья 145-прим или статья 145-прим один).[165]

Нормы общего характера помещаются в начале акта. Однородные нормы излагаются компактно, обособляются в разделах и главах.

3. Правила и приемы изложения нормативных правовых актов (язык нормативных правовых актов). Общее правило изложения норм права состоит в том, что их следует излагать кратко, четко и определенно. Формулировки норм должны обладать стандартностью, грамматическим единообразием. Терминология актов должна быть единой. Не допускается использование архаизмов, афоризмов, метафор, двусмысленных выражений и т.д.

Эти правила юридической техники сформулированы на научном уровне и не имеют нормативного оформления. В этой связи нам хотелось бы присоединиться к мнению И.Л. Бачило, считающей отсутствие специального акта о юридической технике недостатком отечественной правовой системы.[166]