Правовая оценка законности правового акта.

В соответствии постановлением Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопроса: возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»от 20 января 2003 г. нормативный правовой акт - это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые норм (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо о того, возникли или прекратились конкретные правоотношение предусмотренные актом (п. 12).

Признаки нормативно-правовых актов:

- обладают государственно-властным характером;

- содержат определенные правила, которым должны следовать лица, которым они адресованы;

-издаются только уполномоченными на то органами;

- имеют соответствующую форму и реквизиты.

Структура нормативно-правового акта:

- преамбула

-общие положения, характеризующие принципы, содержание основных понятий, используемых в актах₅ вопросы имеющие базово значение для нормативного регулирования правоотношений специальную часть. Включающую совокупность норм, определяющих условия правового регулирования применительно конкретной ситуации;

- заключительные положения, где, как правило, указывается срок введения в действие.

Нормативные правовые акты различают

1) по юридической силе:

а) законы

б) подзаконные акты

2) по содержанию

а) отраслевые (содержащие нормы одной отрасли права)

б) комплексные (содержащие нормы различных отраслей права)

3) по объему и характеру действия:

а) общего действия (охватывающие всю совокупность отношений определенного вида на конкретной территории)

б) ограниченного действия (распространяющиеся только на часть территории или на отдельную категорию лиц)

4) по субъектам, правотворчества:

а) акты органов законодательной власти

б) акты органов исполнительной власти

Закон является основным источником права и имеет следующие признаки:

1)принимается законодательным органом Федерации или ее субъекта;

2)издается по наиболее важным вопросам;

3)принимается в особом порядке (законодательного процесса), что не обязательно для подзаконных правовых актов. Стадиями законодательного процесса являются внесение законопроекта, его обсуждение, принятие законодательного акта, опубликование (обнародование) закона;

4)определяет структуру правовой системы государства и юридическую силу каждого правового акта;

5)изменяется и отменяется, как правило, законодательной властью.

Критерием оценки прокурором правовых актов региональныхзаконодательных (представительных) органов власти служит соответствие их общепризнанным принципам и нормам международного права, в первую очередь устанавливающим права и свободы граждан; международным договорам РФ; Конституции РФ; федеральным конституционным законам и федеральным законам; указам Президента РФ; постановлениям Правительства РФ; конституциям (уставам) и законам субъекта РФ.

Правовые акты органов законодательной власти субъектов РФ не должны противоречить и юридическим предписаниям федеральных органов исполнительной власти (приказам, постановлениям, инструкциям, правилам и т.д.), изданным во исполнение нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ и прошедшим в государстве регистрацию в Министерстве юстиции РФ.

Необходимо также, чтобы указанные правовые акты были материально обеспечены,предусматривали финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для их выполнения. Чтобы реализовать это требование на подготовительном этапе производится наличие финансово-экономического обоснования.

Целесообразно, чтобы одновременно с принятием новых правовых актов законодательные (представительные) органы субъектов Федерации отменяли (признавали утратившими силу) или - вносили изменения, дополнения в ранее изданные акты.

Проекты нормативных правовых актов региональных законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления должны также отвечать требованиям юридической техники.

Проверки законности правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления должны проводиться независимо от наличия сигналов. Это дает возможность прокурорам определять объем предстоящей работы, осуществлять ее в плановом порядке и выполнять проверки систематически. Вместе с те: приоритет следует отдавать проверкам в связи с поступившими сведениями принятии незаконных правовых актов.

 

4. Типичные нарушения, допускаемые при издании правовых актов.

На незаконность правового акта законодательного (представительного органа субъекта Федерации могут указывать следующие обстоятельства:

• несоответствие предписаний такого акта нормам Конституции РФ, федерального законодательства, конституции (уставу) или законов соответствующего субъекта Федерации;

• несоответствие нормативного правового акта фактическим обстоятельствам, которое может быть установлено при ознакомлении прокурора обосновывающими принятие такого акта материалами;

• нарушение установленного порядка опубликования правового акта.

В ходе проверок законности правовых актов в региональных законодательных (представительных) органах прокурору надлежит выяснить:

• правомочен ли проверяемый орган законодательной власти издавать такой акт по данному вопросу и не отнесено ли правовое регулирование этого вопроса к предмету ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; не противоречат ли предписания правового акта регионального правового (представительного) акта нормам Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законов соответствующего субъекта РФ;

• не ограничивает ли правовой акт регионального органа законодательная власти права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, общества и государства;

• не устанавливаются ли указанным актом обязанности граждан и юридических лиц, не предусмотренные Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ;

• не содержит ли правовой, акт регионального законодательного (представительного) органа разрешения запрещаемых законом действий;

• соответствует ли содержание правового акта органа законодательной власти субъекта РФ фактическим обстоятельствам, послужившим основанием для его принятия;

• не содержится ли в означенном акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

• имеется ли в правовом акте регионального законодательного (представительного) органа указание на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для реализации его положений;

• не противоречит ли данный правовой акт ранее принятым тем же органом законодательной власти юридическим предписаниям;

• соблюдена ли процедура принятия и издания проверяемого правового акта регионального законодательного (представительного) органа.

 

4. Средства реагирования на нарушения закона, допущенные при издании правовых актов.

В приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обращается внимание на безотлагательное реагирование на все факты принятия в регионах противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству нормативных правовых актов путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд и добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований.

В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в регионах и муниципальных образованиях и составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством.

При обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени строго руководствоваться положениями ст. 45, 245 - 253 ГПК РФ, ст. 52, 191 - 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (п. 2.4.)

В случаях не принятия мер к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. Прокурорам следует обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Нижестоящие прокуроры также могут играть активную роль в устранении противоречащих закону правовых актов субъектов РФ путем предоставления прокурору субъекта Федерации информации о нарушении закона, подготовки проектов протестов.

При выборе реагирования на незаконный акт прокурор руководствуется реальной возможностью своевременного устранения нарушений закона. В случае, если прокурор не уверен в объективном и времени рассмотрении протеста, он обращается в суд с заявлением.

Обращение прокурора в суд осуществляется в порядка предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами Российской Федерации.

Заявление в порядке гражданского судопроизводства подается в письменной форме и в нем должны быть указаны:

• наименование суда, в который подается заявление;

• наименование и место нахождения прокуратуры субъекта РФ;

• наименование и место расположения органа государственной власти субъекта РФ);

• в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования;

• обстоятельства, на которых прокурор основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

• перечень прилагаемых к заявлению документов.

В заявлении могут быть указаны также номера телефонов, факса, адреса электронной почты прокуратуры субъекта РФ и органа, нормативный акт которого оспаривается. иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложен ходатайства прокурора.

Указанное заявление прокурора должно также содержать указание на то, в чем конкретно заключаются законные интересы граждан и организации, какое право нарушено, а также ссылки на закон или иной нормативны правовой акт, в которых предусмотрены способы защиты этих интересов.

Заявление подписывается прокурором или его заместителем (ст. 131 ГПК РФ).

К заявлению об оспаривании нормативного правового акт приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, времени и издания, в котором публикован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

Судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).

При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:

об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;

об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ основному закону субъекта. Но если отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ, то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции.

Родовая подсудность данной категории дел установлена ст. 251 ГПК РФ. Следует помнить, что мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности.

В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.

Согласно ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права и законны интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление подается в арбитражные суд в письменной форме и должно быть подписано прокурором субъекта РФ или его заместителем.

6. Участие в правотворческой деятельности.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 144 от 17.09.2007 года «О правотворческой деятельности органов прокуратуры улучшения взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправление основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются: участие в разработке законопроектов; подготовка заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, разработанные федеральными органами государственной власти; взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с палатами Федерального Собрания и Правительством РФ.

На старших помощников прокуроров в субъектах РФ возлагаются следующие основные задачи:

обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;

подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;

организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;

обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта Российской Федерации протестов и представлений прокуратуры;

инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;

предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п.6.1).

Выполнение этих задач обеспечивается путем:

внесения предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;

участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

подготовки заключений на проекты нормативных правовых актов;

информирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;

участия в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;

информирования подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.