Особенности формирования и перспективы развития партнерства в системе согласования социальных интересов на муниципальном уровне

В современных социально-экономических условиях общественный сектор перешел к инновационному типу развития. Общественные и иные некоммерческие организации стремятся к укреплению материально-технической базы, повышению профессионализма, конкурентоспособности на рынке оказания социальных услуг, конкретному участию в реализации федеральных, региональных и городских целевых программ, программ социально-экономического развития. В связи с этим вопросы развития партнерства в системе согласования социальных интересов приобретают все большую актуальность.

Фундаментом устойчивого развития муниципального образования в частности и общества в целом является спонтанная социализированность, т.е. рост неформальных социальных связей между представителями различных секторов общества через гражданские институты, возникающие на местном уровне. Ключевым постулатом концепции устойчивого развития должно стать включение населения страны в решение социально-экономических проблем через механизмы межсекторного социального партнерства для социального обустройства территории муниципального образования и повышения качества жизни местного сообщества[36].

Под партнерством понимается любого вида сотрудничество или инициатива сотрудничества между, по крайней мере, двумя сторонами, в том числе высший уровень сотрудничества, где две стороны заключают соглашения как равные партнеры. Партнерства могут создаваться между любыми секторами общества, включая некоммерческие организации (НКО), государственные органы власти и бизнес.

В основе партнерского подхода лежит убеждение в том, что только полноценное межсекторное взаимодействие может придать инициативам, направленным на обеспечение устойчивого развития, инновационный и последовательный характер, позволяющий решать сложнейшие социальные задачи.

На современном этапе местное самоуправление в России сталкивается с целым комплексом проблем, которые нельзя решить без помощи партнеров. К одним из наиболее трудных участков работы муниципалитетов относится рост дефицита муниципальных бюджетов. Долговая нагрузка на крупные города растет, в то время как они все больше нуждаются в системном развитии[37]. Местным властям была передана большая часть полномочий по социальной защите населения, содержанию инфраструктуры, а также обеспечению сферы образования и здравоохранения и т. д. При возрастании социально-экономической нагрузки должно было увеличиться и финансирование (ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления), но вместо этого финансовое обеспечение неуклонно ухудшалось. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», переложив на муниципалитет ответственность за качество работы образовательных и медицинских учреждений, за коммунальное обслуживание, сократил доходную часть местных бюджетов на 26 %[38].

Самые разные способы решения проблем силами одного сектора уже были опробованы и продемонстрировали свою неэффективность. Работая сам по себе, каждый сектор зачастую дублирует деятельность другого, растрачивая ценные ресурсы, или даже конкурирует с остальными секторами. Разрозненность усилий, в конечном счете, приводит к развитию практики «поиска виноватых», бездеятельности, перекладыванию ответственности на чужие плечи.

Выйти из замкнутого круга при нынешнем устройстве бюджетных и иных отношений между уровнями власти возможно за счет привлечения ресурсов других акторов территории и общественного контроля над реализацией социально-экономических проектов. Этот подход нашел отражение и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.[39] Однако в Концепции и законодательстве отсутствует механизм, позволяющий решить эту задачу. Необходима такая система, в рамках которой местное самоуправление, бизнес и общественные организации могли эффективно работать для повышения качества жизни населения. Такой системой может стать социальное партнерство, подразумевающее открытые и прозрачные правила взаимодействия.

Таким образом, партнерский подход создает новые возможности для общественного развития за счет лучшего понимания условий деятельности и возможностей каждого сектора, а также поиска новых путей их применения в целях достижения общего блага.

Органы местного самоуправления, как правило, при принятии тех или иных решений ориентируются на собственные ресурсы и не учитывают общественное мнение. При этом, принятые в административном порядке решения, не всегда популярны и, зачастую, не находят поддержки среди населения.

Тем временем наиболее простое решение этой проблемы – создание партнерств в общественном секторе, т.е. формирование более тесного взаимодействия органов власти с общественными объединениями и некоммерческими организациями. Тем более, что современные гражданские объединения представляют собой сформированную в организованные группы часть населения, четко идентифицирующую себя с целевой группой, интересы которой защищают и реализует. Они являются выразителями общественного мнения отдельных групп общества, способны организованно участвовать в решении вопросов местного значения.

Вместе с этим необходимо отметить, что органы власти сегодня не имеют соответствующей правовой базы, которая позволяла бы учитывать при разработке какого-либо нормативно-правового акта интересы различных социальных групп общества. На сегодняшний день нет нормативного документа, который бы регулировал взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления и НКО, определял бы их права, обязанности и ответственность на федеральном уровне.

Правовые нормы, затрагивающие взаимодействие власти и НКО содержаться в ряде федеральных законов, регулирующих отдельные сферы общественной жизни, виды деятельности или деятельность отдельных видов организаций. В отдельных же субъектах РФ, например, в Москве, Санкт-Петербурге, в Оренбургской, Волгоградской, Читинской, Пермской, Саратовской и др. областях приняты и действуют специальные законы, концепции, регулирующие взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ с НКО. Однако, здесь следует отметить, что существующие нормативно-правовые акты, как правило, затрагивают лишь отдельные аспекты взаимодействия. В законодательстве России отсутствует стройная система форм, принципов, механизмов взаимодействия власти и НКО, а также прав и обязанностей обеих сторон.

Механизм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и некоммерческих организаций – это разработанная сообща и воспроизводимая без участия создателей совокупность правил, способов и технологий организации, обеспечения ресурсами и осуществления совместных работ (проектов, акций) НКО и власти (госсектора), которая встроена в схему функционирования социальной сферы на данной территории и направлена на решение социально-значимой проблемы с учетом действующих нормативных и правовых актов[40].

Выделяют пять групп инновационных механизмов межсекторного социального партнерства государства и некоммерческого сектора: конкурсные, социально-технологические, организационно-структурные, процедурные, комплексные или комбинированные[41].

Конкурсные - реализуются тогда, когда НКО выигрывает конкурс, организованный по специальной заранее разработанной схеме (с участием НКО или без оного, но при определенном вовлечении в этот процесс местных гражданских инициатив). В эту группу входят механизмы социального заказа уровня субъекта РФ, муниципального социального заказа, муниципального социального гранта, муниципального заказа, муниципального гранта, гранта субъекта РФ, тендера, конкурса социальных проектов, конкурса для гражданских инициатив и НКО по различным номинациям, конкурса авторских вариативных программ, конкурса проектов на соискание грантов Президента РФ в области культуры и искусства, конкурса на получение кредита и др.

Социально-технологические механизмы базируются на социальной технологии (ноу-хау), созданной НКО заново (или освоенной в России на основе изучения позитивного зарубежного опыта) и выгодно отличающейся по эффективности использования средств и качеству результатов от иных технологий или подходов, применявшихся государственными или муниципальными учреждениями. Сюда попадают хосписы, приемные семьи, экологические экспертизы и гражданские действия по защите окружающей среды в форме судебных исков, специальные модели социализации детей-инвалидов, умственно отсталых детей, новые подходы к психологической реабилитации алкоголиков и наркоманов и к созданию оздоровительных программ, концепция реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска, система гериартрической реабилитации на дому, программа общественного развития муниципальных образований в малых городах и др.

Организационно-структурные механизмы характеризуются тем, что власть совместно с гражданскими объединениями, действующими на той же территории, образует новую организационную структуру (как правило, юридическое лицо), которой делегируется часть функций по решению совокупности социально значимых задач через вовлечение граждан и общественных объединений при финансовой поддержке со стороны власти.

Процедурные механизмы взаимодействия включают правила сотрудничества НКО и власти при решении (как правило, разовом) определенного класса задач (без организации конкурсов, без создания новых оргструктур в форме юридических лиц и без опоры на какие-либо новые технологии). Они формируются в ходе совместного обсуждения и чаще всего оформляются в виде специального соглашения, действующего в течение фиксированного периода, например, определенные правила и процедуры, оформленные в соответствующих законах и постановлениях, различного рода общественные палаты, комитеты, форумы граждан, круглые столы, координационные советы, соглашения, общественные парламенты, губернские собрания общественности, палаты социального бизнеса, общественные советы, общественные слушания (в том числе и парламентские). Ряд общественных экологических слушаний предусмотрен положением об оценке воздействия на окружающую среду РФ. Следует отметить, что процедурные механизмы реализуются не только в формах, которые названы выше, но и закрепляются в виде законов субъектов РФ или региональных нормативных и правовых актов. Примером может служить обеспечение нормы льготного налогообложения участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге.

Комплексные или комбинированные механизмы – это системы взаимодействия, которые несут в себе черты как минимум любой пары вышеназванных. Например, фонды развития местного сообщества (объединяют черты конкурсных, технологических и оргструктурных механизмов), фонды развития местного сообщества на базе общественно-активных школ, ярмарки НКО, ярмарки социальных проектов и услуг, и т.п.

Сегодня НКО выросли в реально действующий самостоятельный сектор общественных отношений, характерными чертами которого являются заметно возросший профессионализм и широкий спектр оказываемых населению услуг.

Особую актуальность приобретает необходимость выстраивания системы взаимоотношений органов власти и НКО как равноправных субъектов взаимодействия в целях объединения усилий для решения социально значимых проблем.

В настоящее время складывается модель так называемого общественно-государственного партнерства, которая является альтернативой патронско-клиентской системе взаимодействия государства и НКО. В законодательстве России чаще всего речь идет о государственной поддержке НКО, т.е. в определенной степени не изжит старый, патерналистский подход[42]. В этом случае НКО просит денег у власти, а власть решает, удовлетворить или нет эти просьбы, при этом жестко контролируя деятельность организаций. Такая модель юридически закреплена в большинстве субъектов Российской Федерации. Поддержка государства важна для третьего сектора, но взаимодействие не должно сводиться к односторонней поддержке, в чем-то и институты гражданского общества могут поддерживать государственные органы и учреждения.

Модель общественно-государственного партнерства предполагает равноправие сторон. В рамках такой системы взаимоотношений между НКО и властью происходит совместное обсуждение и принятие решений, при этом у организаций есть возможность получить государственную поддержку. Например, такие принципы заложены в Концепции взаимодействия некоммерческих организаций (НКО) с органами государственной власти Санкт-Петербурга, разработанной на 2008-2011 годы.

Исходя из этого, можно назвать пять основных принципов партнерства, позволяющих наилучшим способом реализовать данную модель в общественном секторе:

1) взаимное признание интересов сторон (партнера) как важных и правомерных;

2) паритетность на всех стадиях партнерских отношений, в том числе и при принятии решений;

3) социальную справедливость при регулировании интересов и действий в социально значимой сфере;

4) поиск и нахождение компромисса при решении спорных и конфликтных вопросов, преследующих главную цель партнерства — достижение социального согласия;

5) взаимную ответственность сторон за исполнение (и неисполнение) согласованных решений.

Практическая реализация принципов партнерства достаточно сложная задача. Она предполагает учет не только своих интересов, но в равной степени интересов партнеров. А это требует немалых усилий, терпения, умения идти на компромисс. Достижение же такой согласованности интересов и действий приносит весьма ощутимые и ценные плоды — сглаживается поляризация общества, повышается экономическая активность всех участников созидательного процесса, растет устойчивость как политическая, так и социальная, создаются условия для прогрессивного развития.

Изучение практики партнерского взаимодействия позволяет выделить основные этапы его построения (рис. 3) [43].

 

Рис. 3. Этапы построения партнерств в общественном секторе

 

В основе деятельности каждого субъекта партнерства в общественном секторе лежат разные приоритеты, ценности и качества. Их кратко можно представить следующим образом:

 

	Органы государственной власти и местного самоуправления	Некоммерческие организации
Основа деятельности	Осуществляют регулирующую деятельность на основании закона: • создание основы для реализации экономических, политических и социальных прав; • обеспечение политической воли, направленной на общественное развитие; • разработка и внедрение законов и правил, в том числе и для обеспечения выполнения международных обязательств; • предоставление государственных услуг по обеспечению основных потребностей и прав	Способствует общественному развитию за счет: • предоставления широкого спектра возможностей для индивидуального развития и творчества; • оказания поддержки и услуг всем нуждающимся и социально-незащищенным; • выполнения функции «стража» общественных ценностей
Основные характеристики	Направленность деятельности на обеспечение прав, доступа к информации, стабильности и легитимности	Основаны на общественных ценностях, отвечают на потребности общества, озвучивают их, охватывают все слои общества и характеризуется креативностью

 

В ходе совместной деятельности партнерство, направленное на устойчивое развитие, обеспечивает:

- инновационный подход к решению проблем устойчивого общественного развития в целях борьбы с бедностью;

- механизмы, при помощи которых субъекты партнерства могут сообща внести свой вклад в решение поставленных задач, причем этот совместный вклад окажется весомее, чем усилия каждого субъекта в отдельности;

- расширение ресурсной базы за счет доступа к техническим, человеческим, физическим и финансовым ресурсам обоих секторов;

- динамичные новые контакты, позволяющие каждому сектору активизировать местное сообщество и получить дополнительные возможности влияния на принятие политических решений;

- лучшее понимание значимости, ценностей и качеств каждого сектора, способствующее созданию более интегрированного и устойчивого общества.

В настоящее время уже сформировался целый ряд форм взаимодействия государственного и негосударственного некоммерческого секторов, которые можно разделить на экономические и неэкономические (рис.4).

Рис. 4. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями

 

Важно отметить, что для применения отдельных форм взаимодействия нужна специальная нормативно-правовая база, в то время как принятие каких-либо специальных законов для успешной работы других не требуется. Так, например, для проведения ярмарок НКО и социальных проектов вполне хватает того современного российского законодательства, которое регулирует деятельность НКО, государственных и муниципальных органов и иного финансового, гражданско-правового законодательства. Для создания и функционирования общественных советов тоже нет необходимости в принятии новых законов. Но в то же время деятельность общественного совета должна быть строго регламентирована Положением о его деятельности, утверждаемым уполномоченным на то органом. Это Положение должно содержать в т.ч. нормы об обязанности органов власти, при которых создан совет, рассматривать предложения, вносимые по решению общественного совета. Иначе деятельность такого совета может оказаться абсолютно не эффективной, и таких примеров очень много. Для лоббирования же, наоборот, наличие законодательных основ имеет, в отличие от других технологий межсекторного взаимодействия, особенно большое значение.

В целом, подводя итог вышесказанному, следует отметить, что некоммерческие организации, участвуя в решении государственно-значимых задач, выполняют такие важные социальные функции, как выявление общих интересов отдельных социальных групп населения, ориентация органов власти на учет этих интересов при разработке и реализации государственной политики, формирование общественного мнения по различным аспектам общественной жизни. Выражая в организованных формах права и интересы различных социальных, профессиональных, возрастных, национальных и иных групп населения некоммерческие организации являются важным социальным партнером органов государственной власти и местного самоуправления в реализации общественно значимых проектов и программ.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческими организациями, в общем виде, направленно на формирование общественного сектора, способного инициативно взять на себя решение части социально значимых проблем при поддержке государства, а также способствовать реализации гражданами своих интересов.

Таким образом, партнерство представляет собой реальный альтернативный подход к решению проблем общественного развития, основанный на сотрудничестве, а не соперничестве. Ни одно из партнерств не бывает легким, удобным, надежным, защищенным, быстрым и дешевым. Но при наличии хорошей системы управления, доброй воли и целеустремленности, межсекторное партнерство может работать успешно и добиваться значительно лучших результатов, чем один сектор, занимающийся этой же проблемой.

В последние годы наблюдаются следующие тенденции в развитии некоммерческого сектора:

– увеличение количества организаций, сориентированных не только на решение проблем узких социальных групп, но и на комплексное изменение ситуации в регионе;

– профессионализация деятельности НКО. Деятельность в НКО – не общественная нагрузка или хобби, а профессиональная деятельность в социуме. Такие НКО активно влияют на формирование социальной, экономической и экологической политики в регионе;

– НКО признаны, как носители новых социальных технологий. СМИ, власть и бизнес хотят учиться у НКО;

– НКО стремятся к созданию крупных долговременных коалиций, объединению по направлениям деятельности и целевым группам.

Эти тенденции характеризуют произошедшие в нашем обществе подвижки, которые уже нельзя не замечать. Это формирование новой культуры общественных взаимоотношений – культуры социальных коммуникаций и это то, что многими называется социальным партнерством.

Приоритетными направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и некоммерческих организаций являются:

1.Тиражирование и внедрение в широкую практику социальных технологий, появившихся в некоммерческих организациях. Результат – привлечение дополнительных ресурсов для решения проблем социально-незащищенных слоев населению. Результат – снижение социальной напряженности, формирование общественного доверия ко всем субъектам общественного развития.

2. Конкурсное распределение части бюджетных средств (государственный заказ, областные гранты, консолидированный бюджет через развитие нормативно-правовой базы). Результат – системный подход к реализации социально-значимых программ, консолидация человеческих и материальных ресурсов.

3. Развитие программ правового образования населения, информационное обеспечение прозрачности, открытости и отчетности власти. Результат – снижение коррупции, формирование общественного доверия к органам власти.

4. Поддержка программ общественного контроля, открытая инвестиционная и хозяйственная политика. Результат – органы власти получат дополнительный ресурс в лице общественности в области контроля за расходованием средств региональных и местных бюджетов, формирование положительного имиджа территорий для иностранных инвестиций, органы власти могут найти союзников в лице общественности для поддержки своих законодательных инициатив.

Реальные изменения во взаимоотношении с властями стали возможны в тех регионах, в которых были для этого предпосылки. Наиболее значительное продвижение интересов некоммерческих организаций можно показать на примере Новосибирской области, Иркутской области, Республики Бурятии, Читинской области. Подтверждением этого служит количество принятых нормативных правовых актов, объем финансирования проектов и программ НКО органами власти и местного самоуправления, а также число коалиционных мероприятий, в которых участвовали представители исполнительной и законодательной власти.

В качестве значительного результата можно назвать изменение в восприятии представителями властных структур деятелей некоммерческого сектора. Повысилась вовлеченность в процесс принятия решений органами государственной власти представителей НКО. Результатом появления многочисленных конкурсов для НКО стало повышение их финансовой устойчивости. С каждым годом увеличивается количество средств бюджетов всех уровней и средств коммерческих кампаний, выделяемых на некоммерческие проекты. Как общую тенденцию следует отметить, что органы власти стали планомернее способствовать работе некоммерческого сектора, предоставляя для совместных проектов и для непосредственной деятельности НКО большее количество разнообразных ресурсов.

Вне всяких сомнений, за прошедшие несколько лет ситуация в общественном секторе кардинально изменилась. Выросли сами некоммерческие организации, возросла их роль в жизни общества, продолжается планомерная работа по выработке местного законодательства и наработке тех механизмов и инструментов, которые характерны для регионов. В регионах идет гораздо более активное быстрое реагирование на решение проблем сообщества, усиливается консолидация общественных структур и органов власти, опять же для решения местных проблем. Возрастает количество местных благотворительных средств и источников финансирования деятельности НКО, усиливается работа среди НКО по наработке межрегиональных связей, созданию коалиций, однако общественный сектор пока не играет той роли, которая должна быть возложена на него. И это связано с некоторыми факторами:

- С одной стороны в некоммерческом секторе наработаны многие новые социальные технологии, растет институционализация НКО и повышается профессионализм, и в то же время недостаточное финансирование деятельности НКО ведет к замедлению темпов его профессионализации и недостаточному уровню качества предоставляемых услуг, особенно социальных.

- Необходимость перевода работы по законодательному процессу на федеральный уровень для продвижения интересов регионов и предоставления общественной экспертизы с мест для усиления результативности работы по отстаиванию интересов тех целевых групп, которые представляют НКО.

- Недостаточное узнавание НКО со стороны населения, несформированное общественное мнение и недостаточная работа со СМИ.

Таким образом, перспективной задачей для эффективного функционирования общественного сектора является применение эффективных механизмов взаимодействия органов власти и местного самоуправления и общественных организаций.

 

 

Вопросы для самоконтроля

1. Какова роль муниципального образования в реализации социальной политики государства?

2. В чем сущность муниципальной социальной политики? Какие социальные функции реализуются на уровне муниципального образования?

3. Какие социальные вопросы решаются на уровне муниципального образования?

4. Раскройте содержание муниципальной социальной политики в отраслях социальной сферы: образование, здравоохранение, культура и т.д.

5. Дайте определение социального партнерства. Каковы основные принципы социального партнерства?

6. Каковы особенности формирования партнерств в России? И каковы перспективы их развития?

Вопросы для обсуждения

1. В чем, на ваш взгляд, основные проблемы социальной политики на муниципальном уровне?

2. Каковы перспективы развития социальных функций органов местного самоуправления?

3. Какие приоритетные сферы для диалога органов государственного управления, местного самоуправления, общественности, гражданских организаций в социальной сфере вам видятся?

4. Предложите для распространения примеры лучших практик сотрудничества и диалога власти и общества, которые повлияли на социальную политику в лучшую сторону.

Литература

 

1. Федеральный закон №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

3. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под ред. В.Г.Зотова - СПб.: Лидер, 2005.

4. Социальная политика в муниципальных образованиях: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина, В.К. Егорова, С.В. Калашникова. – М.: Изд-во «Альфа-Пресс», 2006.

5. Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. - М.: ГУ ВШЭ, 2000.

 

 

Приложения

Приложение 1. Консолидированный бюджет Российской Федерации на финансирование социально-культурных мероприятий и ЖКХ 2003 – 2008 гг.

 

	Консолидированный бюджет	в том числе
федеральный бюджет	бюджеты субъектов Российской Федерации
млрд. руб.	в про- центах к ВВП	млрд. руб.	в про- центах к ВВП	млрд. руб.	в про- центах к ВВП
	2003г.
Расходы- всего	3964,9	29,9	2358,6	17,8	1984,3	15,0
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	254,1	1,9	-	-	254,1	1,9
социально-культурные мероприятия	1175,5	8,9	304,7	2,3	870,8	6,6
	2004г.
Расходы- всего	4669,7	27,5	2698,9	15,9	2373,0	14,0
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	291,7	1,7	-	-	291,7	1,7
социально-культурные мероприятия	1465,5	8,7	352,6	2,1	1112,9	6,6
	2005г.^1)
Расходы -всего	6820,6	31,6	3514,3	16,3	2941,2	13,6
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	471,4	2,2	6,9	0,0	464,5	2,2
социально-культурные мероприятия	3642,0	16,9	476,2	2,2	1534,6	7,1
	2006 г.^1)
Расходы- всего	8375,2	31,1	4284,8	15,9	3657,7	13,6
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	631,7	2,4	52,7	0,2	579,0	2,2
социально-культурные мероприятия	4546,4	16,9	616,4	2,3	1974,5	7,3
	2007 г.^1)
Расходы -всего	11378,6	34,5	5986,6	18,1	4790,5	14,5
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	1102,3	3,3	294,9	0,9	807,4	2,4
социально-культурные мероприятия	5822,3	17,7	776,1	2,4	2531,0	7,7
	2008 г.^1)
Расходы - всего	13991,8		7570,9		6253,1
из них на:
жилищно-коммунальное хозяйство	1153,2		129,5		1023,7
социально-культурные мероприятия	7122,1		1015,7		3060,9

¹⁾ Примечание: Данные по консолидированному бюджету приведены с учетом бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Приложение 2. Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007 г. (миллионов рублей)