Социальные аспекты государственной бюджетной региональной политики

Важнейшим измерителем государственной социальной политики, приоритетов и возможностей регионов является бюджетная политика. За последние годы она стала более социально-ориентированной. Источником финансирования социальной политики в регионах является консолидированный бюджет. Так, доля социальных расходов за период с 2003 по 2008 гг. выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с 44% до 49%[19] (См. Приложение 1).

Положительный структурный сдвиг расходной части бюджетов субъектов Российской Федерации в сторону социальных расходов проявляется в регионах в широком диапазоне удельных весов социальных расходов[20]. Так, если рассматривать детально данный вопрос в цифрах, то можно привести следующие данные. При средней величине в 50-60% на социальную сферу (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов (с ЖКХ), в отдельных регионах эта доля колеблется (без ЖКХ) от 35,6 % в Тюменской области до 71 % в Тыве, соответственно с учетом расходов на ЖКХ 47% и 76,2%[21]. (См. приложение 2).

Выделяют несколько типов регионов по структуре социальных расходов бюджетов[22]:

1. Вынужденный «социальный максимум» (20% регионов) – в основном регионы Севера и Востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторые области Центра с большой социальной нагрузкой; все они отличаются пониженной бюджетной обеспеченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальные цели.

2. Социально-ориентированные с повышенными расходами на ЖКХ (10%) – разные по уровню развития субъекты Российской Федерации (от Москвы и Ямало-Ненецкого АО до Северной Осетии и Камчатки), в которых сохранение высокой дотационности ЖКХ обусловлено политическим выбором региональных властей.

3. «Середина» (2/3 регионов) – достаточно условный тип с менее выраженными различиями, не позволяющими выделить приоритеты бюджетной политики региональных властей.

4. «Получатели пособий» – несколько республик Северного Кавказа с максимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплаты пособий) при пониженной доле всех других социальных расходов.

5. Регионы с высокими бюджетными расходами и несоциально-ориентированными бюджетами (5% регионов) – получающие достаточно высокие бюджетные доходы, но не имеющие повышенных расходов на социальные цели (за исключением Тюменской области).

В настоящее время важными задачами для регионов является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, оптимизация расходов на реализацию социальной политики и создание условий для социального развития.

Региональные и местные власти вынуждены идти на непопулярные меры из-за вызванного кризисом резкого падения бюджетных доходов. По данным Минрегионразвития, в январе–мае 2009 г. наибольшее падение доходов зафиксировано в Тюменской области (на 29%), Красноярском крае (на 27%), Москве (на 24%), Ханты-Мансийском автономном округе (на 23%), Кемеровской области (на 22%), Челябинской области (на 20%), Удмуртской Республике (на 19%), Самарской области (на 16%). Согласно выводам министерства, лишь восемь территорий смогут в этом году полностью выполнить ранее принятые обязательства, в том числе по социальным программам. В сложившихся условиях субъекты Федерации и муниципалитеты, положение с бюджетом в которых зачастую еще хуже, чем в регионах, вынуждены затягивать пояса.

На решение этих задач направлена антикризисная политика государства, которая предполагает реализацию целого ряда антикризисных мероприятий. Одним из основных направлений такой политики является обеспечение достаточного наполнения соответствующих бюджетов для выполнения расход­ных обязательств.

Полномочия региональных органов государственной власти по предметам ведения субъектов российской Федерации в области социальной политики и социальной сфере осуществляются ими самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, за исключением субвенций из федерального бюджета. Осуществление полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Здесь следует подчеркнуть, что высокая степень централизации налоговых доходов ограничивает возможности регионов в вопросах самостоятельного формирования приоритетов и осуществлении собственных социальных программ. В федеральный бюджет направляется порядка 60% налоговых ресурсов, собираемых на территориях, а затем часть финансов перераспределяется в виде целевых субсидий и субвенций.

Субсидии – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субвенции представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.

Из федерального центра для решения социальных проблем регионы также могут получать дотации, которые представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных текущих расходов. В мае 2009 года Правительством РФ утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 г.». С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой в свою очередь зависит сбалансированность местных бюджетов.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г.N184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» цели и условия предоставления и расходования таких субсидий устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, а отбор субъектов Российской Федерации для предоставления указанных субсидий и их распределение между субъектами Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В составе федерального бюджета утверждаются фонды софинансирования социальных расходов и компенсаций. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, к которым относят[23]:

· предоставление гражданам, в том числе специалистам здравоохранения, образования, сельского хозяйства, постоянно проживающим в сельской местности, субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

· осуществление мер социальной поддержки: реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, ветеранов труда, тружеников тыла;

· выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей.

Бюджеты субъектов РФ получают субвенции из Федерального фонда компенсаций. Субвенции предназначены для[24]:

· оплаты жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

· обеспечения мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР» и «Почетный донор России»;

· обеспечения полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, государственной регистрации актов гражданского состояния, перевозке между субъектами РФ и в пределах государств-участников СНГ несовершеннолетних детей, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакциональных осложнений.

Помимо предоставления субсидий и субвенций регионам из фондов софинансирования социальных расходов и компенсаций в федеральном бюджете в составе раздела «Межбюджетные трансферты» также предусмотрены субсидии и субвенции регионам для решения социальных проблем. Субвенции направляются на:

· реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков;

· осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории региона для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации;

· поощрение лучших учителей.

Субсидии предназначены для финансирования:

· мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей;

· вознаграждения за классное руководство в государственных и муниципальных образовательных школах;

· внедрения инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных школах;

· внедрения современных образовательных технологий;

· денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам «Скорой медицинской помощи».

Межбюджетные трансферты из средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации являются сегодня единственным финансовым механизмом, позволяющим не только осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности, но и содействовать при этом достижению конкретных целей и задач исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Следует отметить, что в последние годы объем финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета постоянно возрастал. Если в 2004 году объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) составлял 343 млрд. рублей, то к 2008 году он достиг 762,5 млрд. рублей.

Вместе с тем, механизм предоставления субсидий на софинансирование приоритетных для Российской Федерации расходных обязательств субъектов Российской Федерации требует совершенствования. Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются исходя из различных методологических подходов, без должной координации, вне единой системы межбюджетного регулирования и стимулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, без увязки с финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

За счет федерального бюджета также осуществляется финансирование федеральных целевых программ развития регионов. В настоящее время реализуются следующие программы:

· Программа развития Калининградской области на период до 2014 года;

· Программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года»;

· Программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления;

· Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы»;

· Программа «Юг России (2008-2012 годы)»;

· Программа «Социально-экономическое развитие социальной сферы Чеченской Республики на 2008-2011 годы».

На ряду с этим, внебюджетные государственные социальные фонды выделяют средства субъектам РФ для финансирования региональной социальной политики. Пенсионы фонд РФ финансирует расходы на социальные программы регионов, включая оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий по оказанию адресной социальной помощи неработающим пенсионерам. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования выделяет дотации и субсидии территориальным фондам на выполнение территориальных программ в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования.

Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования в регионах существуют аналогичные территориальные фонды. Они представляют собой самостоятельное государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение, подотчетное соответствующим органам представительной и исполнительной власти субъектов РФ. Средства территориальных фондов предназначены для финансирования территориальных программ обязательного медицинского страхования и мероприятий в области здравоохранения.

Несмотря на повышенное внимание со стороны государства на региональную социальную политику и выделение значительных средств на ее реализацию существуют определенные проблемы, без решения которых говорить об эффективности государственной социальной политики в целом не приходится.

Как отмечается в проекте Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанным Минрегионом России, применение на федеральном уровне различных инструментов влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, включая межбюджетные трансферты, федеральные целевые программы, Инвестиционный фонд, особые экономические зоны, осуществляется без должной координации, в отсутствие четких приоритетов региональной экономики, на поддержку развития которых необходимо направить действие указанных инструментов^[25]. Так, для примера, на территории Дальневосточного федерального округа реализуется 19 федеральных целевых программ, в рамках которых строится некоторое количество объектов, заказчиками которых являются 49 федеральных органов исполнительной власти. Механизм координации их действий на территории округа отсутствует. Более того, указанными программами, имеющими разные сроки реализации и целевые показатели, предусматривается строительство объектов в одних и тех же сферах (в частности, в агропромышленном комплексе, здравоохранении, образовании, коммунальном хозяйстве), но без взаимной увязки, без ориентации на достижение единых целей.

Это существенно препятствует проведению эффективной региональной политики, ограничивает возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития субъектов Российской Федерации и снижает предсказуемость доходов региональных и местных бюджетов, дестимулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходов и развитию территорий, не позволяет решить задачи сокращения межрегиональных различий в уровне обеспеченности граждан бюджетными услугами и поступательного социально-экономического развития регионов.

Как следствие, нарастает дисбаланс в социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации, который в рамках действующей парадигмы управления региональным развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Однако в условиях отсутствия единой общефедеральной системы целей развития государства и стимулирования реализации экономического потенциала субъектов Российской Федерации такие меры лишь усугубляют остроту проблемы.

Социальные характеристики федерального бюджета, а также региональных бюджетов на плановый период 2010-2011 гг. в основном отвечают стратегическим задачам и ориентирам развития России как социального государства. В Бюджетном послании четко обозначены и основные приоритеты бюджетных расходов, главным из которых остается социальная направленность, создание механизмов повышения качества государственных услуг. В частности, подчеркивается, что «приоритетными направлениями бюджетных расходов должны быть сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок...». На период 2010-2011 гг. намечено плавное повышение абсолютных показателей расходов на социальные отрасли и социальную политику.

Однако, если рассматривать эти расходы по доле в ВВП, то картина складывается более объективная. Так, из федерального бюджета на 2009 год на социальный круг вопросов направлялись расходы, равные 2,68% к ВВП, а в 2011 году планируется 2,07% к ВВП. Относительно невысокий уровень расходов на социальные цели из федерального бюджета во многом обусловлен тем, что основное бремя социальных расходов ложится на субъекты Российской Федерации. Кроме того, значительная часть социальных обязательств федерального центра финансируется за счёт межбюджетных трансфертов и трансфертов государственным внебюджетным фондам.