Дифференциация социального развития субъектов Российской Федерации и значение социальной политики в ее сглаживании

Развитие Российской Федерации в условиях перехода к рыночным отношениям породило много серьезных социальных проблем, угрожающих устойчивому и безопасному социальному развитию России. К ним можно отнести следующие[26]:

· растущая социальная поляризация населения, которая по официальным данным не имеет аналогов в мире, а с учётом теневых доходов существенно выше статистически зафиксированного разрыва между десятью процентами самых бедных и десятью процентами самых богатых;

· значительные масштабы бедности и безработицы, низкая динамика становления среднего класса, наличие зон «очаговой нищеты» и распространённость такого явления, как «бедность работающих»;

· сохранение коррумпированности властных структур, организованной преступности и терроризма;

· негативные последствия глобализации и связанные с этим социальные риски;

· деградация окружающей среды, негативно отражающаяся на состоянии здоровья и качестве жизни значительной части населения, связанная как с объективными факторами (глобальные климатические изменения, усиление антропо- и техногенных нагрузок), так и с факторами субъективными – ослаблением экологического контроля и экспертизы со стороны государственных органов, недоступностью экологической информации и недостаточным экологическим образованием населения;

· кризисные процессы института семьи, характеризующиеся ослаблением воспитательной функции семьи, ростом детской безнадзорности и беспризорности, социального сиротства, массовой малодетностью и широким распространением неполных семей;

· сокращение численности населения страны, низкая продолжительность жизни населения и высокая смертность, особенно мужчин трудоспособного возраста, значительная доля среди причин смерти внешних причин: случайных отравлений, самоубийств, убийств, транспортных происшествий, прочих несчастных случаев, а также низкая рождаемость;

· ухудшение здоровья всех возрастных групп населения, обусловленное распространённостью алкоголизма, наркомании, табакокурения, ВИЧ-СПИДа, недостаточностью развития форм здорового досуга и здорового образа жизни (физическая культура, спорт, туризм, активный отдых), а также неудовлетворительным состоянием системы здравоохранения;

· рост инвалидизации населения и сохранение социальной изоляции инвалидов, людей пожилого возраста и других уязвимых социальных и профессиональных групп, испытывающих особые трудности в процессе адаптации к новым политическим, экономическим и социальным условиям.

Наряду с этим существенные диспропорции в развитии регионов, порождающие и углубляющие социальные противоречия, провоцирующие межэтнические и межконфессиональные конфликты, отсутствие эффективных форм и методов проведения региональной политики привело к резкой региональной дифференциации. В связи с этим важнейшей задачей остается сглаживание дифференциации социального развития субъектов Российской Федерации, основную роль в которой играет социальная политика, проводимая на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном.

Под региональной дифференциацией понимаются различия регионов в уровнях социально-экономического развития. Такая дифференциация существует постоянно, невозможно найти идентичные по состоянию регионы.

Территория России в настоящее время не представляет собой однородного экономического пространства. Более того, различия в уровне экономического развития регионов нарастают.

Для социально-экономического развития Российской Федерации характерны объективные различия в развитии производительных сил, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов, возрастание неравномерности развития и исключительно глубокая дифференциация между регионами (см. Приложение 3).

Регионы, располагающие значительными топливно-энергетическими и сырьевыми ресурсами, экспортируя их, получают достаточные средства для обеспечения своего социально-экономического развития. Регионы, в которых сосредоточены в основном обрабатывающие отрасли промышленности, а также аграрное производство оказались в значительно худших условиях. В наиболее тяжелом положении оказались регионы, получавшие в условиях планово-централизованной экономики значительную финансовую поддержку федерального центра. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают лишь 10 субъектов Российской Федерации. Большинство регионов по-прежнему живут на дотации[27]. Это, прежде всего, районы Севера, Дальнего Востока, Нечерноземного Центра. Вместе с тем в особо благоприятных условиях оказался Московский регион, в котором в настоящее время сосредоточено более 80% банковского капитала России[28].

Согласно имеющейся статистике, Россия занимает первое место в мире по межрегиональной социально-экономической дифференциации, причём на уровне муниципальных образований выявляются многократно большие различия в сравнении с региональным уровнем[29].

Сегодня по уровню регионального валового продукта самые бедные и самые богатые регионы различаются в 35 раз, по уровню безработицы - в 29, по объёму инвестиций в основной капитал - в 158 раз.[30]

Другим фактором, оказывающим влияние на дифференциацию социального развития регионов России, являются региональные диспропорции в доходах населения. Региональные различия в доходах населения обусловлены экономическим неравенством в развитии субъектов Российской Федерации.

На доходы населения оказывают влияние отраслевая структура экономики, структура экономики региона, механизмы перераспределения финансово-бюджетных ресурсов и другие факторы.

В целом по России в 2008 году по сравнению с 2005 годом, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизилась с 17,7% до 13,1%. (См. приложение 7).

Среднероссийская величина прожиточного минимума по состоянию на III квартал 2009 г. составила 5187 руб. (См. Приложение 6). Существенно выше этот показатель традиционно оказался в наиболее отдаленных регионах: на Чукотке (более 11000 руб.), на Камчатке (свыше 10800 руб.) и в Ямало-Ненецком автономном округе (более 9100 руб.). Наименьшая величина прожиточного минимума — порядка 3700 руб. — зафиксирована в Кабардино-Балкарии и Тамбовской области.

Наименьшая доля бедного населения в 2006 году приходилась на Уральский федеральный округ (12,6%), на показатели которого положительно сказывается влияние такого относительно обеспеченного региона, как Тюменская область[31].

Средне- и долгосрочные прогнозы изменения реальных располагаемых денежных доходов населения (выполненные в умеренно-оптимистическом варианте) свидетельствуют о присутствии противоречивых тенденций в данной сфере.

С одной стороны, ожидается, что по мере роста реальных располагаемых денежных доходов населения уровень бедности, охватывающий сегодня почти 30% населения, снизится более чем вдвое к середине следующего десятилетия и далее стабилизируется примерно на уровне 10% (по пессимистическому варианту – на уровне 20%). С другой стороны, уровень бедности, по данным прогнозным оценкам, после 2015 г. начнет вновь увеличиваться.

Социальное неравенство регионов обусловлено не только экономическими причинами, оно зависит от широкого круга факторов: демографической и социальной структуры населения, степени урбанизированности и сложившейся системы расселения.

Так, в европейской части России на 25% территории проживает 79% населения; к югу от линии «Санкт-Петербург ‑ Киров – Иркутск ‑ Хабаровск» на 26% территории страны проживает 95% населения. При этом в европейской части производится 74% валового регионального продукта (ВРП) страны и сосредоточены более 80% производства обрабатывающей промышленности; а в Сибири и на Дальнем Востоке располагается две трети мощностей добывающей промышленности[32].

Наряду с этим существуют значительные различия между регионами по обеспечению населения объектами социальной инфраструктуры, социальными услугами и пособиями, качеству образования, медицинского и социального обслуживания, уровню развития культуры, физической культуры и спорта, санаторно-курортной сферы.

В отличие от экономического, снижение социального неравенства возможно. В развитых странах Европы важнейшим механизмом стала не региональная, а эффективная социальная политика государства: выравнивание доходов населения с помощью адресных социальных трансфертов, инвестиции в человеческий капитал. Таким образом, сократить значительные различия и уменьшить разрыв между регионами по уровню социального развития можно, если проводить единую социальную политику государства на всей территории России с учетом интересов и специфики регионов. Такая политика должна учитывать как общенациональные, так и региональные потребности и интересы.

В России пока сокращаются только региональные различия в легальной заработной плате и, намного медленнее, в душевых доходах населения. Выравнивающий эффект социальных трансфертов неочевиден из-за доминирования в них пенсий. Основную роль в выравнивании играет повышение оплаты труда в бюджетной сфере. Для некоторых социальных индикаторов устойчивой тенденции нет, а региональные различия в занятости и продолжительности жизни, отражающей развитие человеческого капитала, растут. Для смягчения социального неравенства регионов нужны два условия: достаточно высокий уровень экономического развития страны и эффективная социальная политика государства. В России, помимо отсутствия такой политики, есть фундаментальный барьер — сильные территориальные различия качества населения и степени модернизации образа жизни.[33]

Однако, по данным Минэкономразвития России, процесс дифференциации регионов, наблюдавшийся последние 10-12 лет, приостановился. Благодаря реализации с 2002 г. ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» наметилось их сближение по уровню социально-экономического развития.

Данная программа состоит из двух этапов:

· на первом этапе (2002-2010 гг.) реализации Программы намечены меры по уменьшению на 25% числа отстающих по основным социально-экономическим показателям субъектов Российской Федерации. В результате доля населения с доходами ниже прожиточного минимума будет снижена на 15%;

· на втором этапе (к концу действия Программы в 2015 году) предусмотрено сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов в 2 раза, уменьшить на 25% долю населения с доходами ниже прожиточного минимума.

Следует отметить, что на сегодняшний день имеются необходимые предпосылки для успешного преодоления большинства накопившихся социальных угроз и рисков.

Среди наиболее значимых политических, социально-экономических и культурных факторов, способных ускорить позитивные изменения в обществе и снизить социальные риски, можно выделить:

· макроэкономическую стабилизацию и экономический рост на фоне выгодной конъюнктуры на мировых ресурсных рынках и повышение конкурентоспособности России, которая по накопленным золотовалютным запасам занимает в настоящее время одно из ведущих мест в мире;

· возросшие экономические возможности, которые позволяют направлять дополнительные инвестиции в социальную сферу и человеческий капитал, в рост благосостояния, в завтрашний день России;

· существенное снижение накопленных государственных долговых обязательств России перед мировыми финансовыми организациями;

· расширение временного горизонта стратегического планирования и прогнозирования, позволяющее реально оценивать эффективность инвестиций в социально значимые проекты и в развитие человеческого потенциала;

· изменение приоритетов государственной политики в пользу масштабных социальных программ и реализация национальных проектов в таких областях, как здравоохранение, образование, жильё, аграрная сфера и демография;

· укрепление вертикали власти и преодоление наиболее опасных последствий социальной дезинтеграции, устранение угроз единству и целостности страны;

· расширение социальной поддержки со стороны гражданского общества политического курса, направленного на системные преобразования в сфере внутренней социально-экономической политики и в сфере внешней политики;

· возникновение и становление многопартийной системы, служащей гарантом представительства в органах власти основных социальных групп, артикуляции и защиты их интересов и прав;

· повышение консолидирующей роли основных культурообразующих конфессий, исторически представленных в России и сотрудничающих на ниве социального служения между собой и с органами власти;

· повышение статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, усиление социальной активности институтов гражданского общества и неправительственных организаций социальной направленности.

Эти и многие другие факторы должны учитываться при проведении в Российской Федерации единой государственной социальной политики.

 

Вопросы для самоконтроля

1. В чем сущность региональной социальной политики?

2. Каковы, на ваш взгляд, особенности формирования социальной политики на региональном уровне?

3. Назовите основные полномочия региональных органов государственной власти.

4. В чем специфика финансирования социальной политики на региональном уровне?

5. Приведите основные факторы, обусловливающие дифференциацию социального развития регионов.

6. Каким образом влияет региональная социальная политика на выравнивание такой дифференциации?

Вопросы для обсуждения

1. Какими должны быть стратегия и тактика государственной социальной политики в вопросе сглаживания дифференциации социального развития регионов?

2. Каким образом соотнести основные интересы общества и власти в сфере региональной социальной политики?

3. Предложите оптимальные формы диалога вокруг социальной политики на региональном уровне.

Литература

1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Аверин А.Н. Социальная политика органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Изд-во РАГС, 2008.

3. Алиева Э.Б. Региональный бюджет в системе экономических отношений федерализма // Региональная экономика: теория и практика. 2007. №8. С.151-156.

4. Баранов С.В. Диагностика межрегиональной дифференциации // Региональная экономика: теория и практика. 2007. №6. С.98-108.

5. Герасимова И.А. О тенденциях дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития // Вопросы статистики. 2008. №2. С.56-64.

6. Гневко В.А. Федеральная региональная социально-экономическая политика как инструмент преодоления асимметрии в развитии российских регионов // Экономика и управление. 2006. №2. С.23-25.

7. Денисов Н.А. О стимулировании социально ответственной деятельности субъектов хозяйствования в регионах России // Общество и экономика. 2007. №8. С.72-82.

8. Единое социально-экономическое пространство как фактор регионального развития / Под ред. С.В. Кузнецова. – Спб.: РАН, ИРЭ, 2007.

9. Зубаревич Н.В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. – М.: Изд-во ЛКИ, 2007.

10. Саблина Е.А. Анализ субфедеральных бюджетов как фактора социально-экономического развития регионов России // Вопросы статистики. 2007. №9. С.74-80.

11. Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика: Учебное пособие. – М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004.

12. Социальные факторы экономического развития регионов России / Н.В. Васильева и др. – СПб.: СПбГИЭУ, 2006.

13. Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. - М.: ГУ ВШЭ, 2000.

14. Федотовская Т.А., Роик В.Д., Иваненко С.И. Социальная сфера Российской Федерации: региональные аспекты. // Аналитический вестник №21 (338) «Социальное развитие регионов России: проблемы и пути их решения. – М., 2007.

 

Раздел 3 Социальная политика в муниципальных образованиях

3.1. Роль муниципального образования в реализации
социальной политики

Одной из первостепенных задач органов местного самоуправления является формирование и реализация муниципальной социальной политики.

Муниципальная социальная политика – это система целей, задач и механизмов их реализации, направленных на обеспечения населения социальными услугами, на содержания и развитие социальной сферы муниципального образования^[34].

Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с органами власти субъектов РФ.

Как уже неоднократно отмечалось, социальная политика на федеральном уровне носит в большей мере рамочный характер, т.е. определяет основные направления социальной политики в государстве, на уровне субъекта федерации – эти направления конкретизируются с учетом региональных особенностей. Особую роль именно в практической реализации социальной политики играют муниципальные органы. Это обусловлено тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности. Через муниципальную социальную политику реализуются как собственные полномочия местного самоуправления, так и переданные на муниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере.

В задачи федерального уровня власти входят установление основ государственной социальной политики, правовое регулирование отношений в социальной сфере, разработка федеральных программ социального развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной социальной политики с учетом исторических и культурных традиций территории; устанавливают региональные социальные стандарты и нормы, учитывающие государственные минимальные социальные стандарты; заботятся о сохранении и укреплении социальной инфраструктуры, находящейся в собственности субъектов РФ; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.

Муниципальный же уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в привязке к особенностям конкретных территорий.

Местное сообщество — не только территориально-хозяйственное объединение, но и культурно-историческая общность, способная как субъект управления на основе совместных ценностей (сопричастности к малой родине, ответственности перед сообществом) преобразовать местное хозяйство, улучшить социальные условия проживания в соответствии с интересами своих граждан, изменяя качество жизни в лучшую сторону[35].

Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей природной среде, образовании. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. Оптимальный уровень решения большинства социальных проблем на уровне местного самоуправления обеспечивают относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредственный характер взаимодействия их жителей. Кроме того, на этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также реальные возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем.

Природа муниципального уровня власти проявляется также в таком преимуществе как более реальная подотчетность населению. Благодаря этому достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Следует также учитывать, что на этом уровне можно обеспечить в большей степени готовность жителей морально и материально поддержать предлагаемые властью мероприятия и оказать содействие их проведению.

Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия жизни человека и его воспроизводство.

На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Фактический объем социальных услуг, предоставляемых населению органами местного самоуправления таков:

· комплексные центры социального обслуживания ветеранов и других социальных групп;

· социально-реабилитационные центры и социальные приюты для несовершеннолетних;

· дома инвалидов и престарелых;

· детские дома;

· центры психолого-педагогической помощи населению и т.д.

Органы местного самоуправления осуществляют также мероприятия и содержат организационные структуры по борьбе с наркоманией, с детской беспризорностью, содействуют организации занятости населения, участвуют в подготовке и регистрации трудовых соглашений между трудовыми коллективами и работодателями на территории муниципальных образований, в разрешении трудовых споров.

Таким образом, муниципальная социальная политика направлена на обеспечение населения социальными услугами, на содержание и развитие социальной сферы муниципального образования. Муниципальная социальная политика строится в русле социальной политики государства и во взаимодействии с органами государственной власти. Социальная политика осуществляется через интересы людей и выступает как управление интересами.