О правовом управлении физической культурой и спортом в России

Во времена существования СССР законодательной базы для правового управления физкультурой и спортом не существовало. Все основополагающие руководящие решения и принципы вырабатывало советское правительство и коммунистическая партия. Система управления физкультурно-спортивными отношениями поддерживалась партийной дисциплиной и государственными структурами (Галкин В.В., Сысоев В.И., 2003). В условиях тоталитарного государства с огромной властью одного человека, возглавлявшего коммунистическую партию и государство, права спортсменов ничем не гарантировались, профессиональный спорт фактически был вне закона, а управление физической культурой и спортом осуществлялось в соответствии с личными представлениями первых лиц государства. Переход советских спортсменов на работу за границу рассматривался властями как акт предательства (как, например, в случае с фигуристами Л.Белоусовой и О. Протопоповым, хоккеистом А.Могильным и др.). Поражения в международных соревнованиях иногда означали конец спортивной карьеры для атлетов (достаточно вспомнить поражение сборной СССР по футболу от сборной Югославии в 1952 г. и последовавшие за этим «оргвыводы»).

С распадом СССР и обретением Россией своей государственности на демократической основе, положение в физкультурно-спортивной сфере коренным образом изменилось. В новых условиях обществом и физкультурно-спортивной общественностью был остро востребован закон о ФКиС, на основании которого строилась вся система управления отраслью. В 1993 г. в нашей стране появляются «Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте», которые в 1999 г. сменил Закон РФ «О физической культуре и спорте», а 4.12. 2007 г. был принят и вступил в силу ныне действующий закон №329 с одноименным названием.

С точки зрения содержательной части действующий закон «О физической культуре и спорте» от 2007 г. не улучшает качество управления отраслью двигательной активности, не совершенствует финансирование сферы ФКиС, по-прежнему не содержит критериев оценки деятельности органов управления спортом на местном и федеральном уровне (Галкин В.В., 2011). Во-первых, цели управления, поставленные законодателями, должны находиться в известном соответствии с выделяемыми ресурсами. Нельзя, например, выделив на физкультуру и спорт незначительную сумму денежных средств, требовать, чтобы вся спортивная отрасль в стране действовала безукоризненно. Конечно, было бы неверным сказать, что разработчики ныне действующего закона «О физической культуре и спорте в РФ» не знали этой управленческой аксиомы. Более того, первоначально экспертами и законодателями планировалось надлежащее обеспечение финансовыми ресурсами всей отрасли двигательной активности и спорта. Так, в проекте закона мы встречаем в ст.36 п.2 следующую запись: «Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на физическую культуру и спорт в размере не менее 10 процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Размеры и нормативы финансирования физической культуры и спорта ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции в стране». Однако в утвержденном тексте закона о ФКиС это фундаментальное положение полностью отсутствует. Надо ли говорить, что этот момент сразу же понижает ценность закона на 60-70 %. Второй момент, на котором стоит сфокусировать внимание - это слабый контроль за механизмами реализации положений закона. Основной гарант того, что управление сферой физической культуры и спорта будет происходить так, как это запланировал законодатель - Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ. Согласно управленческой реформе 2004 г. российское правительство было реорганизовано таким образом, чтобы министерства не контролировали сами себя. Например, плановые задания на управление спортивной отраслью Минздравсоцразвития выдавал Росспорту (Федеральному агентству по физической культуре и спорту), которое выполняло поручение и докладывало в профильное министерство о проделанной работе. Соответственно, министерство контролировало ход и конечные результаты проделанной работы. Такие функции менеджмента, как организация и контроль реализовались (на бумаге) вполне логично. Однако управление по описанной схеме с промежуточным и конечным контролем так и не было реализовано. Вначале бывший глава Росспорта В.А.Фетисов отверг эту схему, а потом и В. Л. Мутко также не захотел ни перед кем отчитываться. В итоге Минспорттуризма РФ в настоящее время отчитывается само перед собой. Федеральное агентство по физической культуре и спорту не восстановлено и поныне (Галкин В.В., 2011). Третий момент, который будет интересен с точки зрения менеджмента, это система оценки эффективности как самого Минспорттуризма, так и тех работ, которые входят в его компетенцию. Существующая уже более полувека система оценки по количеству физкультурников, построенных спортсооружений и числу работников в отрасли давно нуждается в серьезном обновлении как опережающими индикаторами, так и совершенно новыми показателями. К их числу следует отнести: количество курящих граждан в стране и конкретном регионе (по этому параметру мы, к сожалению, вышли за последние годы на лидирующие позиции в мире); количество людей по возрастным категориям с избыточным весом; количество лиц, злоупотребляющих спиртными напитками. На наш взгляд, продолжительность жизни населения – также показатель Минспорттуризма, который он делит на условиях паритета с Минздравсоцразвития. И даже подростковую преступность следует увязывать с развитием спорта в стране и на местах.

Общие положения федерального закона РФ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»

После распада СССР и обретением Российской Федерацией своей государственности возникла необходимость в создании качественной правовой базы в сфере физической культуры и спорта, в которой бы нашли свое воплощение все те изменения, которые произошли в физкультурно-спортивной и других областях жизнедеятельности общества - в экономике, политике, идеологии, а также в образе мыслей граждан нашей страны. Основным источником правового регулирования в сфере физической культуры и спорта (ФК и С) является Конституция РФ. Статья 41 гаранти ­ рует право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также констатирует, что "поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта". Исходя из федеративного устройства России, в Конституции определено, что общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов – республик, краев и областей (п. "е" ч. 1 ст. 72). В физкультурно-спортивной сфере возникают отношения двух видов: между государственными и муниципальными органами власти и гражданами, реализующими конститу­ционное право на занятия физической культурой и спортом, а также отношения между юридическими и физическими лицами, связанные с удовлетворением потребностей в занятиях физической культурой и спортом. Необходимая правовая база в виде Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте была разработана и принята Верховным Советом РФ 27 апреля 1993 г. (Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). Принятые Основы законодательства о физической культуре и спорте стали важнейшей вехой в создании правовой базы физкультурно-спортивной отрасли. Значимость Основ связана с тем, что многие принципиально важные положения впервые были закреплены юридически. Так, в Основах юридически закреплялась компетенция Российской Федерации, республик, краев и органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта (ст.4-6), вводились понятия «Система физической культуры» и «Спорт» с постатейной их расшифровкой (ст.11-24), законодательно определялись источники финансирования физической культуры и спорта (ст.25-26). Однако после принятия Основ законодательства в течение последующих лет стали вскрываться некоторые его пробелы и недочеты. Общая концепция физкультурно-спортивного законодательства давалась неконкретной и размытой. По-видимому, на тот момент создать четко структурированный и реально работающий Закон о ФиС не представлялось возможным, так как не вполне было ясно, по какому пути пойдет наша страна, какую модель физической культуры и спорта выберет. Поэтому была избрана форма Основ законодательства, которые очерчивали общий подход депутатов Государственной Думы и спортивных экспертов к проблеме законодательного регламентирования физкультурно-спортивной отрасли. Накопившиеся за несколько лет рыночного развития замечания и новые реалии российской физической культуры и спорта заставили законодателей существенным образом переработать и уточнить существующие правовые нормы, создать новый закон «О физической культуре и спорте», который был призван заменить принятые ранее Основы законодательства о ФиС. Федеральный закон РФ «О физической культуре и спорте» был принят Государственной Думой 13 января 1999 г., одобрен Советом Федерации 27 января и подписан Президентом страны 29 апреля 1999 г. В юридическую силу закон вступил с момента его опубликования, то есть с 7 мая 1999 г. Сразу отметим, что вновь принятый закон все же не смог в полной мере устранить те пробелы, которые были свойственны Основам законодательства о ФКиС. Закон получился таким же декларативным и необязательным для исполнения, как и принятые до него Основы. Просуществовав восемь лет, Закон о ФКиС от 1999 г. был заменен новым законом, который был призван не только устранить декларативность предыдущего правового акта, но и привнести в него новый дух конкретики и самодостаточности. Следует отметить, что российские законодатели не стали совершенствовать существующий закон от 1999 г. Было принято решение о создании нового закона, который бы, с одной стороны, устранял недостатки и изъяны ранее действующего правового акта, с другой - создавал бы обновленное правовое поле для регулирования физкультурно-спортивных отношений. Качественно обновленный Федеральный закон Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» был опубликован 8 декабря 2007 г. и вступил в силу 1 января 2008 г. Вновь принятый Закон РФ «О физической культуре и спорте», действующий в настоящее время, устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, определяет принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в Р Ф и олимпийского движения России. Структура Закона представлена на рис.2.

Рис.2. Структура Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. (по В.В.Галкину, 2011)

В главе 1 «Общие положения» указываются цели и задачи Закона, а также раскрываются основные понятия, которыми оперирует Закон. Глава 1, помимо трактовки используемых понятий, также содержит в своем составе статьи, посвященные государственной политике в области физической культуры и спорта. В частности, в ст. 3 говорится, что Законодательство о физической культуре и спорте основывается на 11 основных принципах, вытекающих из Конституции страны, среди которых базовым является обеспечение права каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту как к необходимому условию развития физических, интеллектуальных и нравственных способностей личности, права на занятия физической культурой и спортом для всех категорий граждан и групп населения.

 

Рис. 13. Структура Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»

Основными элементами законодательства о физической культуре и спор­те, модифицируемыми в новой редакции Федерального закона от 4 декабря 2007 года о физической культуре и спорте в РФ являются: субъ­екты физической культуры и спорта, институты государственного регулиро­вания физической культуры и спорта, а также договорные отношения в сфере физической культуры и спорта. Предметом правового регулирования данного законопроекта являются отношения в области физической культуры и спорта, возникающие при: 1) создании необходимых условий для развития физической культуры и спорта и физического воспитания населения;

2) подготовке спортивного резерва и сборных команд России по различным видам спорта для их успешного выступления на международных соревнованиях. Указанные изменениясинхронизируют законодательство о физической культуре и спорте с гражданским, налоговым и бюджетным законодательством. Следует отметить, что по сравнению с Законом о ФиС от 1999 г. новый закон снимает с государства целый ряд обязывающих мер по финансированию и поддержке физкультурно-спортивной отрасли. Если ранее в соответствии с нормами ст. 4, государство обеспечивало:

1. Ежегодное финансирование мероприятий в области физкультуры и спорта в РФ, поддерживало физкультурно-спортивное и олимпийское движение за счет средств федерального бюджета;

2. Создание условий для использования физкультурно-спортивными организациями и предприятиями спортивной промышленности государственных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, а также научно-исследовательских и технических разработок и технологий;

3. Содержание физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, находящихся в собственности РФ;

4. Создание условий для строительства и содержания спортивных сооружений по месту жительства граждан, физкультурно-оздоровительных сооружений в каждом муниципальном образовании и оказание на основе таких сооружений физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг;

5. Создание условий для увеличения количества ДЮСШ всех типов, клубов по месту жительства граждан, детских и молодежных спортивно-оздоровительных лагерей, врачебно-физкультурных диспансеров и укрепление их материально-технической базы;

6. Создание условий для широкого использования средств физической культуры и спорта в целях укрепления здоровья матери и ребенка;

7. Организацию физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для девушек и женщин с учетом специфики их деятельности;

8. Организацию лицензирования деятельности в области физической культуры и спорта и обязательной сертификации спортивных изделий и техники в соответствии с законодательством РФ;

9. Поддержку внешнеэкономических связей физкультурно-спортивных организаций. То в новом Законе о ФиС от 2007 г. концепция серьезно изменилась. По сути, обязательства по финансированию и поддержке физкультуры и спорта в значительной степени урезаются и передаются в ведение правительства. Если ранее законом указывалось: «Расходы на реализацию федеральных программ развития физической культуры и спорта производятся за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников, доходов от проведения спортивных лотерей, а также других средств в соответствии с законодательством РФ», то теперь ситуация поменялась.

В соответствии со ст.7 пп.2-3 «Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

Общий объем финансирования, предусмотренного в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основании методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из количества спортсменов, осуществляющих занятия в спортивных школах, спортсменов, имеющих спортивные разряды и звания, а также численности населения субъектов Российской Федерации». Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Преимущества новой редакции закона о ФК и С.

а). В законе существенно расширен и уточнен понятийный аппарат. Впе­рвые введены такие понятия, как официальные физкультурные и спортивные мероприятия, массовый спорт, национальный вид спорта, параолимпийское и сурдоолимпийское движения, правила соревнований, спортивная дисциплина, спорт высших достижений, физическая подготовка, спортивные сооружения.

б). Законом вводится новый вид общественного объединения – спортивная федерация, целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов сборных команд. Спортивные федерации могут быть местными, региональными и общероссийскими. Устанавливаются особенности создания, государственной регистрации и реорганизации спортивных федераций. Струк­тура спортивных федераций выстроена по аналогии со структурой националь­но-культурных автономий. Большинство местных спортивных федераций по определенному виду спорта объединяются в региональную спортивную феде­рацию, а большинство региональных спортивных федераций, в свою очередь, объединяются в общероссийскую спортивную федерацию.

Таким образом, иск­лючается возможность одновременного существования двух общероссийских спортивных федераций, культивирующих один и тот же вид спорта. В связи с этим ликвидируется малоэффективная, установленная законодательством РФ, процедура аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций).

в). В законе закрепляются такие институты государственного регулирова­ния в сфере физической культуры и спорта, как признание видов спорта и спор­тивных дисциплин: Всероссийский реестр видов спорта; Единая всероссийская спортивная классификация; Единый календарный план всероссийских и между­народныхфизкультурных и спортивных мероприятий, которые вместе обра­зуют стройную систему.

г). Закон, в рамках проводимой в стране административной реформы, иск­лючает возможность дублирования функций федеральных органов исполни­тельной власти в области ФК и С.

Особое внимание в законе уделено вопросам разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Отдельная статья посвящена разграничению расходных полномочий.

д). Разработаны соответствующие юридические нормы, регулирующие основополагающие правоотношения в сфере физической культуры и спорта.

В частности, к таковым относятся нормы, регулирующие:

1) деятельность в спорте высших достижений, в системе подготовки спортивного резерва, по формированию и функционированию сборных команд Российской Федерации;

2) взаимоотношения спортсмена и физкультурно-спортивной организа­ции (договор о спортивной деятельности, переходы спортсменов, противо­действие применению допинга и т.п.);

3) организацию физической культуры и спорта в системе образования, здравоохранения, в Вооруженных Силах, правоохранительных органах и орга­нах безопасности, по месту работы, жительства и отдыха населения, в том числе деятельность спортивных клубов, спортивных школ, училищ олимпийского резерва;

4) развитие физической культуры и спорта среди инвалидов;

5) деятельность, направленную на создание и укрепление материально-технической базы, совершенствование образовательного и медицинского обес­печения физической культуры и спорта;

ж) в законе систематизированы принципы законодательства о физической культуре и спорте, устранены декларативные и отсылочные нормы, а также нормы, дублирующие положения Конституции РФ и иных федеральных законов.