Вопрос 2. Органы, формы и методы бюджетного контроля

Формы бюджетного контроля могут быть классифицированы по целому ряду признаков. Применительно к органам власти контроль подразделяется на контроль, осуществляемый законодательной властью и контроль по линии исполнительной власти. По линии законодательной и представительной власти контроль осуществляется:

— законодательными (представительными) органами власти федерального и регионального уровня, а органами местного самоуправления.

С этой целью в их составе формируются специализированные на бюджетном процессе комитеты и комиссии, в функции которых входит установление и проверка правильности и полноты формирования бюджетных доходов и расходов:

— контрольно-счётными органами, которые в соответствии со ст. 265 БК РФ могут создаваться законодательными (представительными) органами власти федерального и регионального уровня, а также органами местного самоуправления. На федеральном уровне таким специализированным контрольно-счётным органом является Счётная палата РФ, формируемая Государственной Думой РФ.

Основными задачами Счётной палаты являются:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению;

— определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а так же нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих мероприятия, финансируемые за счёт средств федерального бюджета или влияющие на формирование и исполнение федерального бюджета федеральных внебюджетных фондов;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в ЦБ РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

— регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе ФС РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах, проводимые контрольных мероприятий.

В ходе решения поставленных задач Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В рамках осуществления контрольно-ревизионной деятельности Счетная палата РФ проводит ревизии и проверки операций со средствами федерального бюджета. По результатам контрольно-ревизионных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ и бесхозяйственности. В случае выявления на проверяемых объектах нарушений, приносящих ущерб и требующих пресечения, Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых объектов обязательные для исполнения предписания. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетная палата РФ по согласованию с Государственной думой может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Основу экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты РФ составляет экспертиза (проектов законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственности Российской Федерации), а также подготовка аналитических материалов по вопросам организации государственного бюджетного контроля.

В соответствии со ст. 266 БК РФ бюджетный контроль по линии исполнительной власти осуществляется:

— Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ФСФБН);

— Федеральным казначейством;

— финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органами;

— главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

Созданная в 2004 г. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН) является федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Министерства финансов РФ и осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. Реализация указанных функций осуществляется преимущественно путем проведения ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, а также проверок полноты и правильности учета и отчетности по валютным операциям и по операциям нерезидентов, осуществляемым в валюте РФ. Иначе ФСФБН называют финансовой разведкой.

Федеральное казначейство, как и ФСФБН являющееся федеральной службой, находящейся в ведении Министерства финансов РФ, в соответствии со ст. 267 БК РФ осуществляет контроль за:

— непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

— непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

— непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

— непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

— соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

— наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.

Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения правомерного целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также представления отчетности в установленные сроки и надлежащем объеме.

1. По отношению к уровням власти — бюджетный контроль, осуществляемый на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

2. По времени проведения бюджетный контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. Предварительный бюджетный контроль осуществляется на этапах составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней. Он носит в большей степени превентивный характер, создавая предпосылки для максимальной мобилизации доходов и целесообразного распределения бюджетных ресурсов по направлениям их расходования. Текущий контроль, осуществляемый в течение финансового года, является основным видом бюджетного контроля. На микроуровне он заключается в проведении проверок и ревизий совершения финансово-хозяйственных операций бюджетополучателями. На макроуровне — совокупность контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на получение данных о текущем состоянии различных параметров исполнения бюджетов, таких как собираемость налоговых и неналоговых доходов, своевременность и целевой характер финансирования отдельных видов расходов, наличие и размер текущих кассовых разрывов и т. д.

Основными формами проведения бюджетного контроля являются проверка, обследование, анализ, ревизия и аудит эффективности. Проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемого объекта. Проверки, проводимые органами бюджетного контроля, могут быть классифицированы по различным признакам, однако наибольшее практическое значение имеет классификация, в основу которой положен характер проверяемого материала. В ее рамках проверки подразделяются на документальные и фактические. В ходе проведения документальной проверки в качестве источника информации о ведении финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля выступает отчётность и документация.

Основными методами документального контроля являются:

— формальная и арифметическая проверка документов, проверка правильности заполнения бланков и регистров учёта, наличия необходимых реквизитов, а также подсчёт сумм и итогов;

— встречная проверка документов или записей, осуществляемая путём сверки и сличения данных, отражённых в документах и записях, имеющихся в проверяемой организации, с данными второго экземпляра этих документов или записями в других взаимосвязанных документах, находящихся как в проверяемой организации, так и в других организациях;

— юридическая, экономическая и финансовая оценка совершенных хозяйственных операций;

— нормативная проверка, в рамках которой осуществляется контроль за правильностью применения нормативов, установленные органами государственной власти и местного самоуправления;

— экономико-математические методы, применяемые в бюджетном контроле преимущественно при разработке проектов бюджетов, а также при установлении степени влияния тех или иных факторов на хозяйственные процессы в бюджетном секторе экономики.

— фактическая проверка представляет собой контрольное мероприятие, основанное на исследовании фактических данных об имущественных объектах, финансовых обязательствах, выполненных работах и оказанных услугах. Конкретными методами проведения фактических проверок являются:

— инвентаризация, представляющая сопоставление наличия имущества с данными бухгалтерского учёта;

— экспертная оценка специально приглашёнными специалистами объёма и качества выполненных работ и оказанных услуг;

— визуальное наблюдение, осуществляемое путём обследования производственных и складских помещений, а также проведение контрольных замеров параметров изучающих процессов.

Обследование заключается в личном ознакомлении контролирующего лица с отдельными сторонами финансово-хозяйственной деятельности проверяющего объекта.

Анализ является одним из важнейших методов бюджетного контроля, как на уровне конкретного бюджетополучателя, так и на уровне любого бюджета в целом.

Наиболее распространенной формой бюджетного контроля является ревизия. Она представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организациями, правильности их отражения в бухгалтерском учёте, а также законности действий руководителя, главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.

Аудит эффективности использования государственных средств представляет собой новую для РФ форму бюджетного контроля, заключающуюся в проверке деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

Аудит эффективности использования государственных средств включает проверку:

— экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;

— продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и других ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

— результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.

Системное использование всех форм и методов финансового контроля призвано обеспечить его максимальную эффективность.