Вопрос 5. Государственный долг Российской Федерации

К государственному долгу РФ относятся долговые обязательства страны перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Выделяют три составных элемента государственного долга: финансовый долг; условный долг (или вероятностные обязательства государства при поручительствах); административный долг.

Финансовый долг, являющийся основной компонентой государственного долга, представляет собой денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными органами займа кредитных средств (в заранее установленной форме) и служащие привлечению средств для финансирования бюджетных расходов. В структуре финансового долга можно выделить две группы долговых обязательств, различающихся по критерию их оформления:

— денежные обязательства государства, возникшие в результате выпуска государственных долговых ценных бумаг;

— денежные обязательства государства, возникшие в результате заключения правительством страны кредитных договоров.

Соотношение между указанными группами государственных долговых обязательств отражает кредитоспособность государства, поскольку наличие в структуре государственного внешнего долга значительной доли долговых обязательств, оформленных ценными бумагами, свидетельствует о выгодности для государства заимствований в форме ценных бумаг, а также готовности инвесторов приобретать эти бумаги на конкурентном рынке.

Условный государственный долг представляет собой совокупность государственных долговых обязательств, которые возникают при предоставлении государственными органами финансовых гарантий. Его преимущество заключается в том, что реальная сумма, причитающаяся к погашению при нормальном развитии событий, не возникает (поскольку выдача государственных гарантий по какой-либо задолженности влечет платежи только при нарушении должником своего обязательства), но финансовые ресурсы в экономику привлекаются.

Административный долг представляет собой просроченные обязательства государства по осуществлению бюджетных расходов. Его основное отличие от финансового и условного долгов заключается в том, что административный долг является следствием неисполнения (или несвоевременного исполнения) государством своих бюджетных обязательств.

Таким образом, государственный долг представляет собой достаточно неординарное финансовое явление, одной из характерных особенностей которого является множественность механизмов формирования. Это позволяет дать следующее определение: под государственным долгом следует понимать всю совокупность обязательств, выражающих отношения между государством, выступающим в роли заемщика, и физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), выступающими в роли кредиторов, по поводу объема и условий использования и возврата денежных ресурсов, привлеченных как с использованием кредитного механизма, так и в результате неисполнения государством принятых на себя бюджетных обязательств.

Хорошо известно, что любыми процессами в экономике необходимо управлять. Управление осуществляется и государственным долгом. В РФ оно осуществляется Правительством в пределах полномочий, установленных Федеральным Собранием РФ.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщиком для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Федерации. От имени Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный федеральный орган исполнительной власти.

Федеральное Собрание РФ законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждает предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Федерации.

Так, например, в федеральном бюджете на 2007 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января 2008 г. предусмотрен по долговым обязательствам РФ в сумме 1363,2 млрд. руб. и верхний предел государственного внешнего долга РФ — в сумме 46,7 млрд. долл. США (или 36,3 млрд. евро).

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию государственного внешнего долга РФ.

Правительство РФ имеет право осуществлять заимствования с превышением установленного законом предельного объема государственного долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного законом объема государственного долга. Правительство РФ вправе также осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного законом предельного объема заимствований, если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Обычно страны-должники принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников. Традиционная мера — выплата долгов за счет золотовалютных резервов, но, если эти резервы исчерпаны или ограниченны, ведётся поиск других путей.

Важное значение в управлении долгом имеет реструктуризация долга (консолидация) внешнего долга с согласия кредиторов. Под реструктуризацией долга понимается погашение долговых обязательств с согласия кредиторов с рассрочкой платежа (т. е. с принятием других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга и т.д.)

Правительство РФ время от времени ведет переговоры о реструктуризации платежей по долгам с Лондонским клубом кредиторов, Парижским клубом кредиторов, Международным валютным фондом и Европейским банком развития и реструктуризации. В августе 2006 г. Россия полностью рассчиталась по долгам перед странами – членами Парижского клуба, выплатив 21,6 млрд. долл.

В Лондонском клубе объединились банки-кредиторы разных стран (примерно 600 банков).

В Парижском клубе объединились государства-кредиторы и фирмы-поставщики.

В целях управления государственным долгом и его снижения разрабатывается программа внешних заимствований, которая представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период с указанием цели, источников заимствований, сроков возврата, объёмов использованных средств по займу до начала финансового года и в текущем финансовом году.

В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США на весь срок займа. (Ст.108 БК РФ). Данные займы и государственные гарантии подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ федеральным законом о федеральном бюджете.

Разрабатывается также программа совместных государственных внутренних заимствований Российской Федерации субъектов РФ и муниципальных образований. Она представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на очередной финансовый год на покрытие дефицита (нефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

В России введена единая система учёта и регистрации государственных заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. В этих целях заведена государственная долговая книга Российской Федерации.

Приведём несколько статистических примеров по государственному долгу РФ. Правительство РФ в 90-х гг. заимствовало деньги без учёта масштабности долгов и возможности их возврата. Закончилось это дефолтом 1998 г. Государственных долг в 2000 г. составлял по внутренним заимствованиям — более 150 млрд. долл. США.

Во время обсуждения федерального бюджета на 2002 г. в Государственной Думе Минфином РФ были названы такие цифры платежей на перспективу по внешним долгам:

в 2001 г. — 14,2 млрд. долл.;

в 2002 г. — 14,2 млрд. долл.;

в 2003 г. — 19,6 млрд. долл.;

в 2004 г. — 16,0 млрд. долл.;

в 2003 г. — 18,0 млрд. долл.

Итого за 5 лет – 82,0 млрд. долл.

Напоминаем, что среднегодовой объём федерального бюджета по доходам за указанные годы составлял около 80 млрд. долл. Вместе с тем высокие мировые цены на нефть и так называемые нефтедоллары позволили России опередить сроки платежей по внешним заимствований и частично погасить долги досрочно.

В 2007–2009 гг. Минфин РФ запланировал разместить внутри страны и за рубежом ценные бумаги Российской Федерации на общую сумму 897 млрд. руб. Учитывая графики погашения долгов по выпускам ценных бумаг в предыдущие годы, государственный внутренний долг РФ увеличится с 1032,1 млрд. руб. до 1644,2 млрд. руб.