Вопрос 5. Расходы местных бюджетов

Расходы местных бюджетов наиболее ярко отражают последствия экономических и социальных процессов в стране. Ключевые направления деятельности местных органов власти – разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории.

В соответствии с БК РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды функциональных расходов:

— содержание органов местного самоуправления;

— формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований:

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

— обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое датирование населения;

— содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесённые к вопросам местного значения.

Для успешного развития муниципальных образований и в целях стимулирования местных бюджетов могут приниматься следующие меры: увеличение объёма капитальных расходов в общем объёме расходов бюджета; увеличение расходов на адресные программы капитальных вложений, за счёт которых финансируются важнейшие мероприятия муниципальных территорий; сокращение налоговой нагрузки на производителей.

Проблемы территориальных бюджетов на современном этапе развития российской экономики во многом определяется финансовыми проблемами страны в целом; системы неравномерного распределения производительных сил по территориям и неравномерного перераспределения бюджетных средств приводит к очень большой зависимости региональных и муниципальных бюджетов от федерального центра.

 

ТЕМА 6. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Вопрос 1. Законодательные основы федерального бюджета

 

Федеральный бюджет — ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором аккумулированы основные финансовые ресурсы (налоги, государственный кредит, государственные расходы) страны. Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства на финансовый год и плановый период, имеющий силу закона после его утверждения Федеральным Собранием и подписания Президентом Российской Федерации.

Право Российской Федерации на самостоятельный федеральный бюджет закреплено в Конституции РФ (ст. 71), а БК РФ детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.

В соответствии с Конституцией РФ в стране избирается Федеральное Собрание России, Президент РФ, Правительство РФ, наделенные рядом государственных функций, в том числе бюджетными правами. Для управления народным хозяйством, исполнения законодательства, выполнения организационно-воспитательных и иных функций образуются органы исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, ведомства и др.).

Для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий в Российской Федерации формируется централизованный финансовый (денежный) фонд — федеральный бюджет РФ, что закреплено в Конституции Российской Федерации.

В ст. 71 Конституции Российской Федерации записано: «В ведении Российской Федерации находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития». Через федеральный бюджет осуществляется распределение и перераспределение внутреннего валового продукта и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, осуществляется финансирование общегосударственных органов власти, науки, искусства, образования, обороноспособности и т. д.

 

Вопрос 2. Макроэкономическое развитие и основные

Параметры Федерального бюджета РФ

Федеральный бюджет РФ вместе с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами в прямой связи отражает состояние и тенденции развития российской экономики. Темпы развития экономики выступают единственным источником формирования федерального бюджета и его параметров на каждый очередной финансовый год и на длительную перспективу.

В 2007 году разработка параметров федерального бюджета впервые осуществлялась на среднесрочный трехлетний период 2008–2010 гг. Формирование основных характеристик федерального бюджета на эти годы основывалось на положениях бюджетной стратегии на среднесрочную перспективу, изложенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008–2010 годах», утвержденном Правительством РФ Перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг., а также в Сценарных условиях социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на тот факт, что и перспективный финансовый план, и федеральный бюджет РФ формируются на фоне тенденции затухания темпов роста ВВП. Эта тенденция наметилась ещё в 2004 г и продолжит усугубляться. Затухающие темпы роста ВВП объясняются, прежде всего, тем, что фактор внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявший высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается. Это связано в основном с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров российского экспорта (рис 6.1).

Рис 6.1

Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса

Поэтому важный фактор, который необходимо учитывать при оценке стратегических ориентиров бюджетной политики на долгосрочную перспективу, — это предстоящее снижение бюджетных поступлений вследствие изменения рыночной коньюктуры в отношении нефти и газа. Базовый сценарий динамики мировых цен на нефть предполагает их снижение. Если средняя цена экспортируемой нефти в 2006 г. составляла 61 долл. за баррель, то в 2007 г. она снизилась до 55 долл. В 2008–2009 гг. произошло ослабление спекулятивной составляющей коньюктуры до 40 $ за баррель, а так же наметился рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей нефтедобычи и нефтепереработки, что дополнительно резко снизило экспортные возможности Российской Федерации.

В отличие от прошлых лет динамика добычи и особенно экспорта нефти будет значительно отставать от темпов роста ВВП. Даже после ввода в действие новых трубопроводов на Севере и Юге европейского континента, нефтяной сектор перестанет быть основным двигателем экономического роста. Темпы роста нефтедобычи в дальнейшем составят в среднем до 2% в год против 9 Динамика соотношения роста ВВП и внешнего спроса 11% в 2002–2004гг.

Это приведёт к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП с 21% до 14,9%. Такой прогноз обосновывается Минэкономразвития РФ.

Замедление темпов добычи нефти в 2008–2010 гг. будет обусловлено:

— снижением эффективности добычи нефти за счёт ухудшения качества сырьевой базы и перемещением добычи на отдалённые северные территории;

— недостаточной активностью частных нефтяных компаний в использовании ими своих финансовых ресурсов в условиях частнокапиталистической собственности.

Результатом таких тенденций станет фактор постоянного сокращения доходной части федерального бюджета. Поступления от нефтегазового сектора в 2005г. обеспечивали 50% доходов в федеральный бюджет и 38% – в консолидированный бюджет. В связи с разразившимся в 2009г. мировым экономическим кризисом, доля нефти и газа в доходах федерального бюджета упала до 14%.

Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться даже при сохранении высоких цен на нефть в 50-60$ до уровня менее 4% ВВП. Этот правительственный прогноз не учитывает ещё одно важное обстоятельство. Правительство исходит из условий бескризисного сценария развития капиталистической экономики России. Однако смена социализма на капитализм вогнала российскую экономику в систему периодически повторяющихся экономических кризисов, т.е. резких спадов производства. До 2025 г. российской экономике придётся испытать как минимум ещё два кризиса.

Другим важным обстоятельством в снижении бюджетных возможностей РФ является прогнозируемое изменение в качестве экономического роста российской экономики. Это проявится в замедлении процесса снижения конкурентоспособности российской экономики и будет определяться прежде всего сокращением разрыва между темпом роста импорта и темпом роста отечественного производства, и сближением темпов роста производительности труда и заработной платы. Жизненный уровень подавляющей части населения не настолько высок, чтобы удалось заморозить заработную плату.

Графически эта тенденция выглядят следующим образом (рис. 6.2).

Рис 6.2

Динамика роста импорта и отечественного производства

 

Анализ основных экономических показателей позволяет сделать вывод о том, что динамика снижения качественных соотношений сама по себе демонстрирует угасающий темп, т.е. сближение идёт не в сторону роста качественных характеристик, а в сторону их подавления. Не понятен лишь нарочитый оптимизм, с которым преподносится прогноз до 2025 г. со стороны властей РФ. Вместо того чтобы активно наращивать темпы роста производительности труда и обновления производства, Правительство РФ делает акцент на интенсификацию расходов бюджетов на другие цели.

 

Вопрос 3. Основные параметры трёхлетнего федерального бюджета на 2008–2010гг.

Основные показатели федерального бюджета на эти годы приведены в табл. 6.1. расчёты сделаны в соответствии со среднесрочной правительственной программы социально-экономического развития РФ.

Таблица 6.1

 

Показатели			2008.
ВВП, темп роста	106,1	105,7	105,7	105,8	105,2
Индекс потребительских цен	9,0	8,0	7,0	6,5	6,0
Производство промышленной продукции, темп роста, %	103,9	105,2	105,1	104,8	5,2
Инвестиции в основной капитал, млрд. руб.	110,9	109,3	108,2	107,7	107,7
Реальные располагаемые доходы населения	110,1	109,8	109,1	108,0	107,5
Доходы федерального бюджета, всего, % ВВП	22,8	21,5	20,4	19,3	18,07
Расходы федерального бюджета, % ВВП	16,39	17,46	17,04	16,77	17,1

При формировании проекта перспективного финансового плана РФ основными задачами бюджетной политики стали:

— последовательное снижение темпов инфляции;

— обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочной перспективе;

— продолжение политики аккумуляции «конъюнктурных» доходов бюджета;

— повышение результативности бюджетных расходов, стро­гий отбор принимаемых обязательств;

— разработка трехлетнего федерального бюджета в увязке с показателями среднесрочного финансового планирования.

Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Правительство РФ, к большому сожалению, перед собой не ставит.

Однако кроме риска недополучения конъюнктурных бюджетных доходов для трехлетнего бюджета существует целый ряд экономических рисков внутреннего характера.

Внимание читателей хотелось бы обратить ещё на следующее удручающее обстоятельство. На фоне замедления экспорта нефти и газа и резкого снижения мировых цен усиливается риск ухудшения бюджетной обеспеченности из-за неадекватности инвестиционной политики в Российской Федерации и, как следствие, снижения конкурентоспособности промышленной и сельскохозяйственной продукции.

В этом смысле настораживают две нерешённые задачи. Во-первых, инвестиции идут в основном в фондовый рынок, в спекулятивные ценные бумаги и в значительной доле за рубеж, в т.ч. в госбюджет и финансовые пирамиды США, во-вторых, несмотря на высокие темпы роста инвестиций в 2008г. (13,7%), Россия остаётся страной с очень низким темпом накопления основного капитала (основных производственных фондов) — всего 18% ВВП против 25–30% в развитых странах. В развивающихся странах эти показатели доходят до 40–45%. При этом накопление капитала происходит в основном в ТЭКе при полном отсутствии обновления основного капитала в машиностроении и других высокотехнологичных отраслях.

Вызывает одобрение лишь тот факт, что в трёхлетнем федеральном бюджете впервые внимание уделяется проектам с использованием новых механизмов государственно-частного партнёрства через средства Инвестиционного фонда РФ. Поскольку опыт многих стран свидетельствует о том, что такие механизмы не всегда приводят к положительным результатам, то необходимы очень серьёзные организационно-технологические проработки со стороны Правительства РФ, чем оно упорно не желает заниматься в виду отсутствия планирующих органов. Кроме того, для успешной реализации указанных проектов нет достаточной законодательной базы и механизмов контроля и аудита.

Основными отличительными особенностями федерального бюджета на 2008–2010 гг. являются:

— его планирование и утверждение на трехлетний период в форме закона;

— изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета;

— выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Необходимость внедрения в практику бюджетного процесса перспективного финансового планирования не вызывает сомнения, и не только потому, что среднесрочные финансовые прогнозы разрабатываются практически во всем мире, но и потому, что потребности развития бюджетного планирования обусловлены необходимостью определения финансовых возможностей государства на текущий год и на ближайшие годы, что оказывает сильное влияние как на возможности развития (масштаб инвестиционных процессов), так и на условия формирования и осуществления бюджетной политики, ориентированной на долгосрочные стратегические цели социально-экономического развития государства.

 

Вопрос 4. Расходные обязательства федерального бюджета Российской Федерации

Постоянное наполнение федерального бюджета и его увеличение необходимо для исполнения расходных обязательств РФ, возникающих в результате:

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

— заключения РФ или от имени РФ договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

— принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:

а) субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета,

б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ.

Основными приоритетами расходных обязательств федерального бюджета являются следующие:

— увеличение непроцентных расходов федерального бюджета;

— предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней;

— обеспечение сбалансированного бюджета Пенсионного фонда РФ;

— финансирование национальной обороны;

— финансирование правоохранительной деятельности;

— погашение государственного долга РФ;

— формирование Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

— борьба с бедностью и ликвидация иных очагов социального неблагополучия;

— обеспечение безусловной выплаты заработной платы и выполнения финансовых обязательств перед населением;

— повышение жизненного уровня работников организаций бюджетной сферы;

— финансирование приоритетных национальных программ;

— повышение результативности бюджетных расходов;

— оказание поддержки в рамках федеральных программ, проводимыми на региональном уровне мероприятиям по оказанию государственной социальной помощи малоимущим гражданам и многодетным семьям, по передаче детей-сирот и детей, оставшихся без родителей, в приёмные семьи, по борьбе с детской безнадзорностью и беспризорностью.

 

ТЕМА 7. БЮДЖЕТНЫЙ ДЕФИЦИТ И ПРОФИЦИТ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ