Вопрос 2. Функции государственного бюджета

Финансовые отношения, которые формируют бюджетную политику государства, строятся, прежде всего, на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили в виде налогов и других обязательных платежей. Государство, граждане и хозяйствующие субъекты в равной мере заинтересованы и в макроэкономической стабилизации, и в экономическом росте всего общества.

Таким образом, будучи производными от экономических и финансовых отношений, бюджетные отношения выполняют государственные функции: 1) бюджетное регулирование и 2) бюджетное обеспечение. В учебной литературе кроме этих функций выделяют ещё распределительную, контрольную и информационную. Однако, очевидно, что эти функции полностью реализуются в рамках регулирующей функции. Что касается бюджетного контроля, то он является неотъемлемым элементом управления государственными финансами и финансового контроля.

Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства. Сфера этой функции определяется тем, что в отношение с бюджетом выступают практически все участники общественного производства.

Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать в сочетании с регулирующими механизмами рыночных процессов, обеспечивая оптимальную (а не максимальную) концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе страны. Объём этих финансовых ресурсов должен, прежде всего, соотноситься с потребностью в общественных товарах и услугах, предоставляемых государством всем гражданам общества и всем юридическим лицам.

Таким образом, бюджетное регулирование — это по существу организованная система управления бюджетным устройством государства.

Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Таким образом, содержание функций бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы на всех стадиях бюджетного процесса и их использования для проведения экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и увеличения общественного воспроизводства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, так и в социальную сферу, в основном находящуюся на содержании бюджета.

Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Функция бюджетного обеспечения предполагает обеспечение государством посредством бюджета своих прямых управленческих, оборонных, социальных и внешнеполитических задач, т.е. решение тех задач, которые на него возложены обществом.

Функция бюджетного обеспечения не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Недостаточно только наращивать их объёмы, необходимо ещё создавать условия для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определённого уровня экономической активности. Поэтому эта функция непосредственно связана с регулирующей функцией бюджета, однако она имеет свои специфические формы реализации, так как фискальная политика государства — это политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем таким макроэкономическим целям, как контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов и рост общего экономического потенциала общества. Это в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, увеличение объёма предоставляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.

В бюджетном обеспечении реализуется роль государства как хозяйствующего субъекта, продающего общественный товар (публичную услугу).

В ст.6 БК РФ дано следующее определение государственных (муниципальных) услуг — это услуги, оказываемые юридическими или физическими лицами, органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной власти (органами местного самоуправления) ценам (тарифам).

Государство, признавая социальную значимость общественного товара (публичных услуг, таких как безопасность граждан, охрана их здоровья, образование, культурные потребности, социальная защита и т.д.), выступает одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан, как правило (но не обязательно), с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т.п.)

Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта, надо чётко представлять себе, что государство в условиях капиталистического рынка непосредственно не производит материальных ценностей (за исключением производства на унитарных предприятиях).

Оценивать роль государства в приобретении определённого набора публичных услуг, необходимо ответить, прежде всего, на два вопроса:

1. По какой цене государство покупает услуги?

2. У кого оно покупает услуги?

Если цена, по которым государство покупает услуги, рассматривается только как расходы государства, то естественный ответ — необходимо сократить расходы. Этот ответ естественен, поскольку расходы, понимаемые как траты, сами по себе не могут быть эффективными.

Если же рассматривать расходы государства как затраты на производство публичных услуг, то возникает вопрос: а что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить эти услуги и с чем сравнить полученный результат?

Государство не получает прибыли – значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государством всех услуг. В этом случае калькуляция затрат каждой услуги является такой же, как при расчёте цены любого другого товара.

Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило их суммой налоговых и других обязательств. Права населения на пользование услугами определены преимущественно в доступности ресурсов.

Здесь как раз и проявляется двойственный характер государственных расходов. С одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с налогами (а точнее – со всеми бюджетными доходами). С другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с реальной ценой услуг. Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоёмкости и затратоёмкости бюджета.

Отвечая на второй вопрос: «У кого государство покупает услуги?», необходимо прежде всего структурировать хозяйствующих субъектов, находящихся в государственной собственности.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

1) государственные унитарные предприятия (ГУП);

2) акционерные общества с государственным участием;

3) бюджетные учреждения.

Такая структуризация необходима, прежде всего, потому, что когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управленческий аспект (производственный менеджмент), и с этих позиций менеджмент оторван от собственника и потому неэффективен.

Для каждого из этих типов организаций существуют свои пути оптимизации государственных расходов. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, и что многие государственные или полугосударственные предприятия реально управляются менеджерами в частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.

Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объёмы; в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определённого уровня экономической активности.

Решение задачи экономического роста предопределяется эффективностью управления всей бюджетной системой, которое в свою очередь охватывает бюджетные отношения между охранами власти различных уровней, так и структурные, технические и институциональные аспекты бюджетной системы и бюджетного процесса.