Бюджетирование, ориентированное на результат

БОР – это система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета осуществляются в непосредственной связи с достигаемыми результатами, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (региона, муниципального образования) с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Ее сущность заключается в использовании методов и элементов финансового менеджмента в государственном и муниципальном бюджетировании.

Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на четкой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные или качественные параметры выполнения этих задач.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, — повышение эффективности использования бюджетных средств. Это может быть достигнуто на основе обеспечения зависимости объема выделяемых из бюджета средств от ожидаемого результата их использования, т.е. планирование и распределение бюджетных ресурсов между бюджетополучателями ставится в зависимость от достижения ими конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики.

При проектировании бюджета, ориентированного на результат, стоит учитывать существенные отличия в функционале распорядителей бюджета, ориентированного на результат, и обычного постатейного бюджета:

Главный принцип бюджетирования, ориентированного на результат, в таком ключе базируется на возросшей ответственности подразделений компании за личные результаты сопоставимой при этом с повышением их самостоятельности в вопросах исполнения бюджета.

Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает достаточную свободу для бюджетополучателей в выборе средств достижения целей, одновременно накладывая на них ответственность за собственную эффективность и результативность выполняемых ими коммерческих функций.

Например, в постатейной модели бюджетирования показателем эффективности может быть «экономия бюджета», а в «БОР» – распорядитель бюджета может сам выбирать, что ему делать: максимизировать результаты по сравнению с затратами или наоборот минимизировать их.

Второй особенностью «БОР» являются возрастающие полномочия подразделений по перераспределению доступных экономических ресурсов на разные инструменты.

К примеру, отдел продаж может увеличить свой ФОТ, снизив затраты на рекламу, если общая эффективность работы отдела соответствует плановой, проще говоря, тратить только на то, что приносит результат.

Третьим принципом бюджетирования, ориентированного на результат, является изменение системы контроля исполнения бюджета. Фактически упраздняется контроль целевого использования денег, а на смену приходит система контроля соответствия между расходами и результатами.

Завершающим принципом «БОР» в коммерческих компаниях является принцип открытости информации. Бюджетная система компании, ориентированная на результат, заинтересована в многоуровневом контроле различных вовлеченных лиц. В конечном итоге, это обеспечивает повышение эффективности всего процесса в целом.

Где целесообразно использование БОР:

Стратегическое планирование, информационно-обеспечивающая деятельность ведомств, но отграниченное от нее непосредственной оценки и стимулирования

Управление программами и проектами

Бюджетирование и стимулирование деятельности наиболее подготовленных к этому агентств и служб.

БОР обеспечивает:

Повышение результативности расходов через экономию бюджетных средств за счет сокращения избыточных расходов и перераспределения ресурсов в пользу решения наиболее важных для общества задач.

Улучшение социально-экономического бюджетного планирования за счет повышения качества информации при принятии решений о выделении средств на выполнение тех или иных функций общественного сектора.

Развитие культуры стратегического планирования управления расходами и ответственности за результаты деятельности перед обществом на всех уровнях власти.

Цель внедрения БОР:

1.Рост качества бюджетных услуг.

Улучшение информации для принятия управленческих и политических решений.

Укрепление связей между приоритетами политики и структурой бюджетных расходов.

4.Обеспечение эффективности бюджетных расходов.

Повышение результативности работы органов исполнительной власти, главных распорядителей бюджетных средств.

Усиление подотчетности обществу органов исполнительной власти.

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

БОР также следует рассматривать в более широком контексте реформ, а именно системы «управления, ориентированного на результат» (УОР). УОР можно определить как использование формальных показателей деятельности в целях повышения результативности и эффективности государственного сектора. Ключевой отправной точкой УОР является максимально возможная точность в определении результатов, которых стремится добиться правительство, а также в обеспечении взаимосвязи между конечными продуктами, проведенными мероприятиями и исходными ресурсами, которые были задействованы в целях обеспечения данных результатов. Тщательное стратегическое планирование и бизнес- планирование являются основополагающими элементами УОР.

Не существует единой модели бюджетирования, ориентированного на результат. Существует ряд различных моделей. Все они привязывают финансирование к результатам, но по-разному. Системы БОР также различаются с точки зрения целей. Некоторые делают акцент на расстановке приоритетов по расходам, в то время как другие в основном нацелены на повышение результативности и эффективности государственных услуг. Системы БОР также отличаются по типу показателей эффективности деятельности, которые лежат в их основе, что отражает различные варианты увязки результатов деятельности и финансирования, которым эти системы отдают приоритет. Это касается как показателей деятельности, которые в этих системах используются, так и в целом использования различных типов оценок и индикаторов. Самым простым видом БОР является бюджетирование, в рамках которого при подготовке обще-правительственного бюджета систематически используется информация о результатах деятельности. Общий инструмент, используемый в этих целях, известен как программно-целевое бюджетирование, в рамках которого бюджетные расходы классифицируются по задачам (конечным продуктам и итоговым результатам), а не просто по экономическим категориям (таким как зарплаты, расходные материалы) и организационным категориям (например, по министерствам и департаментам министерств). Основной задачей программно-целевого бюджетирования является тщательная приоритезация расходов. При этом за счет привлечения повышенного внимания во время подготовки бюджета к показателям деятельности бюджетного министерства, этот вид БОР также усиливает степень давления на министерства в целях повышения результативности и эффективности их работы. Программно-целевое бюджетирование обладает значительным потенциалом повышения общей дисциплины расходов, а тем самым и бюджетной дисциплины. Наращивая способность правительства выявлять низкоприоритетные либо неэффективные программы, которые можно урезать, такой вид бюджетирования помогает в создании налогово-бюджетного пространства, необходимого для финансирования новых приоритетов без неоправданного увеличения общего объема расходов. Более того, при необходимости консолидации, более тщательная расстановка приоритетов позволяет осуществлять точечное сокращение расходов с тем, чтобы минимизировать их социальные последствия и повысить степень их устойчивости.

Необходимо отметить, что БОР - это общая концепция, одной из разновидностей которых является программно-целевое бюджетирование, поскольку некоторые авторы разграничивают программно-целевое бюджетирование и бюджетирование, ориентированное на результат.

С начала 1980-х годов, был разработан ряд новых форм БОР, задачей которых было построить более тесную связь между финансированием и результатами. Эти новые формы БОР были также призваны увеличить стимулы и давление на государственные учреждения в целях повышения результативности и эффективности предоставляемых ими услуг. В этих целях, они задействовали три механизма, которые используются по отдельности либо в связке.

Первый из этих механизмов - это создание связи между бюджетом и выполнением плановых целей. Только в том случае, если бюджетное финансирование увязано тем или иным способом с выполнением плановых целей деятельности, можно утверждать, что мы действительно используем модель БОР. Самыми лучшими примерами БОР, связанной с плановыми целями, является система Договоров о государственных услугах Великобритании в том виде, в котором она применялась с 1998 по 2004 год. При ней, раз в три года устанавливались плановые цели в рамках многолетней системы бюджетирования. Иными словами, основные плановые цели по конечным продуктам и итоговым результатам устанавливались как неотъемлемая часть процесса, в рамках которого каждые три года определялись основные объемы финансирования по каждому министерству на предстоящий трехлетний период. Плановые цели отталкивались от финансирования, а финансирование зависело от выполнения плановых целей.

Второй механизм, который используется для создания более тесной связи между финансированием и результатами - это финансирование по формуле. Финансирование по формуле означает, что уровень финансирования правительственного учреждения определяется (целиком либо частично) как математическая функция тех или иных переменных. Простой пример - это формула, которая используется для оценки среднесрочных потребностей школы в финансировании. Она зависит от числа студентов и от затрат на каждого студента (исходя из демографических прогнозов). Это раскрывает суть формулы, исходящей из затрат, в простейшей версии которой объем финансирования зависит от объема конечных продуктов, умноженных на стоимость одной единицы (среднюю стоимость) конечного продукта. В данном случае, формула используется лишь как инструмент оценки бюджета, т.е. для оценки того, какой объем финансирования необходимо предоставить на определенную область услуг либо конкретным поставщикам услуг (конкретным школам).

Не все системы финансирования по формуле являются системами БОР. Только в том случае, если формула связывает финансирование с результатами (конечными продуктами и итоговыми результатами), и задачей этого является повышение результативности и/или эффективности, эта система финансирования по формуле может считаться инструментом БОР. Так происходит, например, если формула используется для того, чтобы установить плановую цель деятельности по тому или иному учреждению.

Третий механизм, который используется в современных моделях бюджетирования - это стимулы финансирования, привязанного к результатам деятельности министерств. Примером этого может послужить финансирование как бонус по результатам деятельности. В этом случае, госучреждение получает дополнительные средства за хорошие результаты деятельности (либо на него налагается ограничение в финансировании за неудовлетворительные результаты деятельности). Стимулы финансирования, привязанные к результатам деятельности - как и финансирование по формуле - почти всегда используются как инструмент секторальных систем бюджетирования, ориентированного на результат (т.е. распространяющихся на какой-либо правительственный сектор, такой как школы, больницы).

Выше были раскрыты три основных механизма, используемых современными системами БОР для увязывания финансирования и результатов деятельности. Как было показано выше, эти механизмы могут использоваться по отдельности либо в связке. Важным примером использования всех трех механизмов в связке является модель покупателя-поставщика (ПП). Модель ПП сочетает в себе принципы стимулирующего финансирования и финансирования по формуле (второй и третий из вышеприведенных механизмов). В системе покупатель-поставщик, госучреждение получает финансирование таким образом, как если бы оно было сторонним поставщиком услуг или товаров. Правительство финансирует госучреждение, оплачивая «цену» за единицу конечного продукта (а иногда, в более редких случаях, за итоговые результаты). Если стоимость производства единицы конечного продукта превышает цену, которую госучреждение получает от правительства, то госучреждение несет убытки. И наоборот, госучреждение оставляет в своем распоряжении все доходы, полученные в случае производства единицы конечного продукта по цене ниже полученной. В системе ПП, финансирование предоставляется только за предоставленные результаты. Наконец, выплачиваемая правительством цена в идеале привязана, целиком либо частично, к какой-либо оценке того, сколько затратил бы эффективный производитель на предоставление указанного конечного продукта. Задача этой системы - поощрять эффективную деятельность за счет предоставления значительных финансовых стимулов [2].

Повышенный интерес к БОР отчасти объясняется пониманием того факта, что правительство может легко упустить из виду основную задачу, а именно, предоставление общественности результативных правительственных услуг. В правительстве зачастую уделяется недостаточно внимания определению приоритетов, на которые направлены государственные расходы. Особенную тревогу вызывает растущая тенденция, при которой большая часть текущих затрат на программы не подвергается тщательному анализу, а бюджетные решения принимаются в основном с целью определения новых статей и инициатив по расходной части. Если система определения приоритетов недостаточно развита, то в случаях, если правительству необходимо прибегнуть к сокращению расходов, как правило, расходы сокращаются по всем направлениям, т.е. финансирование всех без исключения министерств урезается на определенный процент. Такие сокращения по определению делаются без разбора, а потому менее целесообразны, чем выборочный подход, при котором сокращения осуществляются по менее приоритетным областям либо программам.

Бюджетирование, ориентированное на результат - это сложная, но потенциально важная реформа продолжающейся работы, задачей которой является фокусировка деятельности правительства на достижении результатов. В сочетании другими реформами «управления, ориентированного на результаты», БОР может значительно повысить результативность и эффективность расходования общественных средств.