Важно совершенствовать региональную политику в единстве с этнонациональной политикой (конспект)

Региональная политика — это составная часть федеральной политики.

Особую сложность и необходимость для устранения всех противоречий, межнациональных конфликтов, для достижения политической стабильности в стране представляют проблемы правового отлаживания, становления и развития местного самоуправления. Вероятно, пройдет еще какое-то время, пока мы вспомним простую, оправданную мировым опытом истину: «...здания федерации повсюду в мире строились с фундамента местного самоуправления, а не с крыши благонамеренных конституций... и основой единства многонационального общества и государства повсюду являлся не суверенитет народов и народностей, но реальное утверждение суверенитета отдельного человека и гражданина как равноправного и полноценного собственника продуктов своего труда»¹. Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей.

191

Права и интересы местного самоуправления необходимо согласовывать с реформированием бюджетных, налоговых, земельных отношений, совершенствованием муниципальной статистики в Российской Федерации. Без ее создания трудно рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на демократических началах.

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле» — с этих слов начинается Конституция России. В этой основополагающей установке заложены смысл, цель и путь нашего развития. Но мы живем как бы в неопределенном времени между известным нам тоталитарным прошлым и мало известным в наших условиях, или почти неизвестным демократическим будущим.

Делить не деньги, а полномочия: в этом году Минфин может предложить радикальную реформу межбюджетных отношений ¹

А. Литвинов

Россия унаследовала свой федеративный статус от советских времен. В списке союзных республик она значилась как РСФСР. Однако в тот период федерализм понимался достаточно условно, и государство управлялось по централизованному принципу. При этом экономические рычаги воздействия на регионы явно уступали в значении административным, а роль главной исполнительной вертикали исполняла партийная система, жестко выстроенная от ЦК до райкома.

<...> Таким образом, Российская Федерация сформировалась как достаточно специфическое образование, обладающее, пожалуй, двумя основными особенностями — огромным неравенством в экономическом развитии отдельных территорий и крайней нестабильностью правил взаимоотношений федеральных и региональных властей. Это касается как политики, так и экономики.

Сами территориальные масштабы России, казалось бы, делают неизбежным многообразие экономических условий в разных ее частях. Однако бедность одних и богатство других объясняется не только, а подчас и не столько объективными причинами. Наследие сверхцентрализованного СССР предопределило концентрацию большей части финансовых ресурсов в Москве и в меньшей степени в Санкт-Петербурге. Значение же сырьевого экспорта в доходах бюджета легко объясняет тот факт, что по уровню обеспеченности бюджетными

192

средствами первое место в России занимает богатый газом Ямало-Ненецкий АО. Россия воистину «Федерация контрастов» — по уровню инвестиций разрыв между ее субъектами достигает 17 раз. По данным же экспертов Минэкономразвития на ближайшую перспективу — до 2003 г. — дифференциация между регионами будет нарастать.

<...> Сейчас ситуация с бюджетной самостоятельностью регионов достаточно парадоксальна. В мировой практике принято определять ее уровень с помощью двух показателей: доли субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах федерации и доли помощи из центра в бюджетах субъектов федерации. По этим параметрам Российская Федерация не выглядит слишком централизованной: в региональные бюджеты уходило до 56% всех доходов государства. Правда, в 1999-2000 гг. наблюдалось некоторое снижение этой доли, но объяснялось это не столько сознательной политикой центра, сколько увеличением доходов Федерации от высоких цен на энергоносители. Объем же всех видов федеральных трансфертов в региональных доходах составляет около 15%. К примеру, в Мексике более 30% бюджета штатов формируется за счет помощи из центра, в Бразилии — 25%. Однако сбор налогов практически целиком находится в руках центральных властей, и последние поправки в налоговом законодательстве только закрепили это положение.

Шаг в этом направлении сделан уже в бюджете 2001 г.: на уровне Федерации сосредоточено 100% налога на добавленную стоимость, а 99% подоходного налога направляются в распоряжение субъектов Федерации. В более отдаленной перспективе к регионам будут применять разные подходы — с одной стороны, предоставление им права самостоятельно вводить собственные надбавки к федеральным налогам, а с другой — разработка правил банкротства и введения внешнего финансового управления субнациональными бюджетами.

Впрочем, реформа может коснуться не только собственно межбюджетных отношений. Важный вопрос — судьба так называемых нефинансируемых федеральных мандатов. Проект реформы предполагает отменить большую их часть, а остальные передать на федеральный уровень. Именно федеральный центр сможет осуществить более справедливое распределение средств, предназначенных для выполнения основных социальных обязательств государства в области образования, медицины и культуры. Сейчас в бюджетном кодексе заложено понятие «минимальные социальные стандарты». По мнению Алексея Лаврова, оно является миной под всю бюджетную систему и должно быть отменено. Такой вполне либеральный подход, исходящий из необходимости минимизировать обязательства государства, может затруднить авторам программы ее продвижение в жизнь.

193

Бюджетный федерализм в видении правительства лишь псевдоним для централизма ¹

Вопрос распределения средств между центром и регионами должен регулироваться «Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»

Главный недостаток этого документа — его декларативность, отсутствие реальных механизмов реализации заявленных принципов межбюджетных отношений. Сами-то принципы возражений не вызывают: самостоятельность и сбалансированность бюджетов, формирование их достаточными для реализации расходных полномочий. А вот как наполнить бюджеты субъектов Федерации реальными деньгами, из программы не очень ясно.

<...> Складывается не очень радостная картина. Бюджетный федерализм в видении правительства — лишь псевдоним для централизма. Центристские устремления правительства понятны и объяснимы. Они являются своеобразной реакцией на ту вольницу, в том числе и финансовую, которая царила в России в 90-е гг. В стремлении навести порядок правительство вольно или невольно ограничивает регионы в их законных правах. Но для того и существует диалог, переговорный процесс, чтобы решить эти проблемы до принятия бюджета.

В правительстве сидят нормальные, переживающие за судьбу страны люди. Они уже согласились включить в Налоговый кодекс поправки, гарантирующие субъектам Федерации их законную долю от налогов на добычу полезных ископаемых. Кроме того, Государственная Дума готовит законопроекты «О минимальных социальных стандартах» и «О минимальном бюджете субъекта Российской Федерации». Их принятие позволит внести стабильность и прозрачность в межбюджетные отношения, снизить социальные издержки.

Сами виноваты. Разгул бюджетной стихии стартовал ²

Николай Иванов

Бюджетный процесс пошел. Главный финансовый документ страны рождается на свет; многие его уже видели и знают, о каких параметрах там идет речь. Во всяком случае, обсуждение еще не внесенного в Думу законопроекта уже началось. Осенью бюджетные споры достигнут пика, а к нужному моменту сойдут на нет. Все как всегда.

194

И, как всегда, останутся недоговоренности. И самые простые вопросы останутся без ответа. Почему, например, зависимость федерального бюджета от мировых цен на нефть независимые специалисты оценивают чуть ли не как пренебрежимо малую величину, а авторы бюджета — как определяющий фактор, и сам бюджет соответственно строится опять по сценарному принципу — в зависимости от уровня цен? Но если такая зависимость существует, то почему же она не сработала в текущем году, когда нефтяной рынок должен был завалить российское правительство деньгами, а их в бюджете все равно почему-то не хватило — пришлось залезать в финансовый резерв? Кто-то объясняет это «популистской политикой власти», кто-то привычно кивает на разгул стихии. Но суть не в этом. Весь наш бюджетный процесс — формирование как доходной, так и расходной его части — это разгул стихии, неподотчетной человеческому разуму и воле.

«В первую очередь вопрос о дополнительном обложении нефтяников налогами будет зависеть от поведения самих нефтяных компаний», — сообщил в одном из интервью начальник экономического управления Администрации президента РФ Антон Данилов-Данильян. В том же интервью он объяснил, что государство должно проанализировать, как компании обращаются со своей экспортной выручкой — возвращают ли ее в страну, инвестируют ли в развитие производства и т.п. И не станет ли само государство более эффективным распорядителем этих средств, если изымет их в виде налогов.

Из интервью губернатора Ростовской области Владимира Чуба ведущему программы «Подробности» Сергею Пашкову ¹

Пашков: В чем главная проблема межбюджетных отношений?

Чуб:...получается глупая ситуация. Есть федеральный закон, но нет денег на его исполнение. В этом и есть суть межбюджетных отношений. Коль скоро вы нам отдаете расчет по таким-то федеральным законам, значит, давайте обеспечьте деньги. Каким образом вы подберете: за счет одного налога, другого? Это же бюджетные деньги, они все равно пойдут на обеспечение людей, живущих на территории. Нам надо выравнивать бюджетную обеспечиваемость на одного жителя, иначе жители будут ездить с одной территории в другую — где лучше купить и легче жить. Тогда опять же возникнет этот институт прописки. Ведь раньше с села паспорт не давали, не выпускали его, потому

195

что там невозможно было жить и совсем другая обеспеченность. А в Москву не пускают, опять прописка нужна. Потому что там полегче жить, но там человека не прописывают. Вот что такое, в принципе, межбюджетные отношения.