Развитие федеративных отношений в России

В.Н. Лихачев, доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Проблема современного федерализма стала ныне для многих государств одной из наиболее актуальных среди тех политико-правовых и социально-экономических вопросов, которые им приходится осваивать, познавать и решать. Объяснение этого феномена — в ее огромном, можно сказать, стратегическом влиянии на организацию и функционирование государственных институтов, на их эффективность и

95

безопасность, на обеспечение курса реформ и демократии. Нельзя не назвать и другой существенный фактор. В конце XX в. заметно возросло значение прав человека и прав народов, их цивилизованного универсального соблюдения. Один из реальных путей достижения этого — строительство новых или модернизация существующих федеративных отношений.

У каждого государства (унитарного, федеративного или иной формы) — своя история и свое будущее. Каждое из них уникально и выбирает собственный путь эволюции.

Диалектика развития характерна (ретроспективно, перспективно) и для российской государственности, имеющей свои обычаи и традиции. Новейший период ее становления связан с поиском ответов на массу вопросов политического, экономического, социально-психологического и т.д. свойств.

Переходя к характеристике российского федерализма, следует сразу подчеркнуть, что мы имеем дело со сложным (объективно/субъективно) феноменом, возникновение, становление и развитие которого подчинено политическим, экономическим, социологическим, юридическим (включая международное право) и другим закономерностям и тенденциям.

Дальнейшее развитие политических событий в России, реформирование федеративных отношений, стремление субъектов к цивилизованному осуществлению права народов на самоопределение и равноправие в современных условиях и вытекающая из международно-правовых обязательств России (ст. 15 п. 4) обязанность федеральных органов обеспечить их выполнение привели к тому, что нормативный комплекс по регулированию сложившихся вопросов российского федерализма стал дополняться правоустановлениями законодательных органов самих субъектов России и как следствие деятельности этого комплекса — конституционно-договорной практикой федеративных взаимоотношений.

Наконец, совершенно очевидно, что в рамках правовой системы России формируется новая отрасль — федеративное право. Она имеет свой предмет, свои принципы и механизмы правотворчества и правоприменения. Ее зарождение — добрый знак юриспруденции, знаменующий, что российская государственность живет в режиме реформирования. Каковы будут итоги этого процесса, зависит от нас всех.

Сложно произнести это слово — реформы, еще сложнее понять их, обеспечить действие, способное привести к положительному результату. Но альтернативы нет.

96

Закончу словами Ф. Бэкона: «Выбрать время — значит сберечь время, а что сделано несвоевременно, сделано понапрасну».

Он стал для страны спасательным кругом. 31 марта исполняется 10 лет со дня подписания Федеративного договора ¹

Р. Абдулатипов, член Совета Федерации

Идея разработки Федеративного договора была продиктована обостряющейся борьбой между руководством СССР и РСФСР, которая могла привести к выходу из состава России целого ряда автономных республик и их прямому участию в Союзном договоре. Сегодня можно смело говорить, что при всех противоречиях и сложностях мы смогли вокруг Федеративного договора собрать Россию.

Мне пришлось быть руководителем рабочей группы по подготовке этого договора. И хорошо помню, какие кипели страсти вокруг него. Но, несмотря на это, нам удалось вычленить главную проблему: мы сохранили действующую Конституцию, разграничили, как было возможно на то время, полномочия между Федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Поэтому уже летом 1991 г. все субъекты Федерации, в том числе и Чечено-Ингушетия и Татарстан, были готовы подписать Договор. Но не было достигнуто единство в этом вопросе в окружении Бориса Ельцина. И все же 31 марта 1992 г. Федеративный договор был согласован и подписан. Таким образом был решен вопрос о целостности Российского государства. Буквально через несколько дней, 10 апреля, VI Съезд народных депутатов России одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации. По сути, Договор позволил принять новую Конституцию.

Такова история. Но и сегодня нам полезен опыт этого Договора. Мы вступили в этап обобщения опыта разделения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по вертикали. Ибо ошибок за эти годы, несоответствий с федеративным законодательством накопилось много. Причем тут важно понять, что время договоров, разговоров и рассуждений прошло. Государство и общество нуждаются в упорядочении правоотношений по всей вертикали государственной власти, где однозначно должны быть определены права, обязанности и ответственность всех органов власти и должностных лиц.

97

Но при этом важно учесть другое: невозможно обеспечить единство страны, идя путем пренебрежения к интересам регионов, народов и местных сообществ. Не только в масштабе страны, но и в регионах эти крайности приводят к пагубным процессам дезинтеграции. Учет региональной, этнической и местной самобытности — составная часть реализации принципа федерализма. Право наций на самоопределение в эпоху глобализации важно истолковывать не как право на изоляцию и самодостаточность, а прежде всего как право на расширение возможностей своего самоутверждения путем интеграции. Только так Россия, сохраняя единство и целостность, сможет обеспечить будущее своих народов и их культур, станет мощной державой.

Центральная власть также вправе обеспечивать прямое воздействие на органы власти территорий. Ибо Федерация в целом — главный гарант защиты прав и свобод человека и гражданина, независимо от их национальной принадлежности и территории проживания.

Договорный процесс оказался за бортом Конституции ¹

В. Воробьев

К 1 июля 2003 г. предполагается юридическое прекращение действия договоров, заключенных между федеральным центром и субъектами Федерации. Об этом сообщил Советник Президента России Сергей Самойлов.

По его словам, на сегодняшний момент уже расторгнуты или находятся в стадии оформления расторжения договоры с 22 субъектами Федерации. Самойлов пояснил, что сейчас «в правовой системе взаимоотношений центра и регионов такого правового понятия, как договор, не предусмотрено».

Сегодня совершенно ясно, что Россия — конституционная Федерация, вполне способная развиваться на основе Конституции, федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. «Дальнейшее развитие Конституции, федерального законодательства нигде более не оставило простора для договорного процесса», — подчеркнул советник Президента (ссылка).

Ну а что касается подписанного 10 лет назад — 31 марта 1992 г. — Федеративного договора, то, по мнению Самойлова, данный документ себя исчерпал. «Его страница закрыта, и перспективы с точки зрения дальнейшего развития, наполнения он (договор) никакой не имеет», —

98

отметил советник. Напомним, под Федеративным договором свои подписи поставили руководители всех субъектов Федерации, кроме Татарстана и Чечни.

Вместе с тем Самойлов подчеркнул, что Договор стал «серьезным камнем в фундаменте российской государственности», существенно укрепив ее, «не дав ей треснуть и развалиться». Подписание этого документа юридически закрепляло желание всех субъектов Федерации оставаться в рамках единой России, а также позволило сделать серьезный шаг к выравниванию статуса субъектов Федерации. В соответствии с этим документом края, области и автономные образования получали те же права, что и республики, входящие в состав РСФСР.¹

Документы Киевской Руси ²

Повесть временных лет ³

· Вот повести минувших лет,

· откуда пошла Русская земля,

· кто в Киеве стал первым княжить

· и как возникла Русская земля.

· Так начнем повесть сию.

По потопе трое сыновей Ноя разделили землю — Сим, Хам, Иафет.

<...>

Сим же, Хам и Иафет разделили землю, бросив жребий, и порешили не вступать никому в долю брата, и жили каждый в своей части. Был единый народ.

<...>

По разрушению же столпа и по разделению народов взяли сыновья Сима восточные страны, а сыновья Хама южные страны, Мафертовы же — взяли запад и северные страны. От этих же 70 и 2 язык произошел и народ славянский, от племени Иафета — так называемые норики, которые и есть славяне.

99

Спустя много времени сели славяне по Дунаю, где теперь земля Венгерская и Болгарская. И от этих славян разошлись славяне по земле и прозвались именами своими, где кто сел на каком месте.

Также эти славяне пришли и сели по Днепру и назвались полянами, а другие — древлянами, потому что сели в лесах. И еще другие сели между Припятью и Двиною и назвались дреговичами, иные сели по Двине и назвались полочанами по речке, которая впадает в Двину и носит название Полота. Те же славяне, которые сели около озера Ильменя, прозвались своим именем — славянами, и построили город и назвали его Новгородом. А другие сели по Десне, и по Семи, и по Суде и назвались северянами. И так разошелся славянский народ, а по его имени и грамота назвалась «славянская».

<...>

Поляне же жили в те времена отдельно и управлялись своими родами; ибо и до той братии были уже поляне и жили они родами на своих местах, управляясь каждые своим родом. И были три брата: один по имени Кий, другой — Щек и третий — Хорив, а сестра их была Лыбедь. Сидел Кий на горе, где ныне подъем Боричев, а Щек сидел на горе, которая ныне называется Щековица, а Хорив на третьей горе, которая прозвалась по нему Хоривицей. И построили городок во имя старшего своего брата, и назвали его Киев. Был кругом города лес и бор велик, и ловили там зверей. И были те мужи мудры и смыслены, и назывались они полянами, от них поляне и до сегодня в Киеве.

<...>

Все они (эти племена. — Прим. автора) имели свои обычаи и законы своих отцов и предания, и каждый — свой нрав. Поляне имеют обычай отцов своих кроткий и тихий, стыдливы перед снохами своими и сестрами, матерями и родителями; перед свекровями и деверями великую стыдливость имеют; имеют и брачный обычай; не идет зять за невестой, но приводят ее накануне, а на следующий день приносят за нее — что дают. А древляне жили звериным обычаем, жили по-скотски, убивали друг друга, ели все нечистое, и браков у них не бывало, но умыкали девиц у воды. Радимичи, вятичи и северяне имели общий обычай: жили в лесу, как звери, если все нечистое и срамословили при отцах и при снохах. И браков у них не бывало, но устраивались игрища между селами, и сходились на эти игрища, на пляски и на всякие бесовские песни и здесь умыкали себе жен по сговору с ними; имели же по две и по три жены. И если кто умирал, то устраивали по нем тризну, а затем делали большую колоду и возлагали на эту колоду мертвеца и сжигали, а после, собрав кости, складывали их в небольшой

100

сосуд и ставили на столбах при дорогах, как делают и теперь еще вятичи. Этого же обычая держались и кривичи и прочие язычники, не знающие закона божьего, но сами себе устанавливающие законы.

Слово о погибели Русской земли ¹

О, светло светлая и красно украшенная, земля Русская!

Многими красотами ты нас дивишь: дивишь озерами многими, реками и источниками местночтимыми, горами крутыми, холмами высокими, дубравами частыми, полянами чудными, зверьми различными и птицами бесчисленными, городами великими, селами чудными, садами монастырскими, храмами церковными и князьями грозными, боярами честными, вельможами многими! Всего ты исполнена, земля Русская, о правоверная вера христианская!

Отсюда и до угор, до ляхов и чехов; от чехов до ятвягов, от ятвягов до литвы и до немцев; от немцев до корелы; от корелы до Устюга, где обитают тоймицы поганые, и за Дышущим морем; от моря до болгар, от болгар до буртас до черемис; от черемис до мордвы, — все то покорил бог народу христианскому, все страны — великому князю Всеволоду, отцу его Юрию, князю киевскому, деду его Владимиру Мономаху, которым половцы детей своих пугали в колыбели, а литва из болота на свет не показывалась, а угры каменные города крепили железными воротами, чтобы на них великий Володимир не наехал. А немцы радовались, далеко будучи за синим морем; буртасы, черемисы, вяда и мордва бортничали на князя Великого Володимира, и сам Мануил Царегородский, страх имея дары великие посылал к нему, чтоб великий князь Владимир Царягорода у него не взял.

А теперь беда приключилась христианам, от великого Ярослава и до Владимира, и до нынешнего Ярослава, и до брата его Юрия, князя Владимирского...

Казанское взятие (из «Казанской истории») ²

Как мне рассказать, как описать напасти грозные и страшные, все великое зло, которое причиняли русским людям казанцы, хуже Батыя. Ибо Батый раз прошел через Русскую землю, как молния попаляя и пожигая и города разрушая, христиан пленя и мечом губя. Казанцы же постоянно губили Русь, никогда из земли Русской не выходили, то с

101

Рис. 2. Высшие органы государственной власти и управления Российской империи в первой половине XIX века

¹Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. - 1917) — личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в том числе III отделение — орган политического надзора и сыска в России (1826-1880).

²Совещательный орган по общегосударственным делам под пред. Царя (1857-1882).

³Высший судебный орган по осуществлению надзора за деятельностью гос. учреждений и чиновников (первая половина XIX в.). Высшая кассационная инстанция (1864-1917).

⁴Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты гос. учреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и из министерств.

⁵Высший законосовещательный орган Российской империи (1802-1906): совещания царя с министрами и др. высшими должностными лицами.

⁶В 1802 состоялось утверждение первых восьми министерств и Государственного казначейства на правах министерства. В 1810-1811 было учреждено Министерство полиции, а Министерство коммерции было упразднено, одновременно состоялось учреждение «главных управлений» — путей сообщения и ревизии государственных счетов («государственного контроля»). В 1837 V отделение собственной е.и.в. канцелярии было преобразовано в Министерство государственных имуществ.

102

царем своим, то с воеводами разоряли Русь, и как сады посекали русских людей, и кровь их как воду проливали. Страх меня охватывает, и сердце горит, и плач смущает, и слезы сами текут из очей. Многие города и села русские травою и быльем поросли. Рязанская земля и Сиверская погублены крымским мечом, Низовская же земля вся — Галич, и Устюг, и Вятка, и Пермь — от казанцев запустела.

Как звери дикие нападали казанцы, золото и серебро во мгновение ока хватали. И продавали русских пленников в дальние сарацинские страны, откуда и выйти никто не мог, и помощи подать нельзя. Боялись казанцы русских держать у себя, потому и продавали в рабство.

Многие державцы московские, праотцы царя и великого князя Ивана Васильевича, ходили походами на Казань, желая взять город тот, а не могли из-за мужества казанцев (см. рис. 2).

103

¹ Костомаров Н. И. Мысль о федеративном начале Древней Руси // Отечественные записки. 1861. Кн. 2. С. 53-54.

² Солженицын А. И. Россия в обвале. 1998. С. 121.

¹ Панарин А. С. Выбор России. Цивилизации и культуры. Вып. 2. М., 1996.

¹ Буганов В. И., Зыряков П. Н. История России. М., 2000. С. 240.

¹ Статья опубликована в Интернете: FORUM. 1999. 23 июня.

¹ Статья опубликована в: ПОЛИС (Политические исследования). 2001, № 4.

¹ Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (Политические исследования). 1995. № 5. С. 108.

² Захаров А. К. Вопросы о федерализме культуры // Вестник МГУ 2001. С. 15-17.

¹ Историческая энциклопедия. Т. 4. М., 1987. С. 426-427.

¹ Статья опубликована в: Российская газета. 2002. 29 марта.

¹ Статья опубликована в: Российская газета. 2002. 29 марта.

¹ Прим. автора. Как показала практика, не стоит отказываться от договорной практики регулирования федеративных отношений. В марте-апреле 2003 г. Президент России В.В. Путин предложил применить ее к урегулированию отношений с Чечней.

² Фрагменты из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

³ См.: Памятники литературы Древней Руси. М., 1978.

¹ См.: Памятники литературы Древней Руси. М., 1981.

² См.: Памятники литературы Древней Руси. М., 1985.