Субъектный состав Российской Федерации

Недостатками субъектного состава Российской Федерации, закрепленного в ст. 5 и 65 Конституции, сразу называют слишком большое количество субъектов, что неубедительно, и «пестроту» их статуса, что по Конституции особого значения не имеет.

Сфера совместного ведения

Опасность как для нормальной реализации полномочий по предметам совместного ведения, так и для конституционных принципов федеративного устройства представляют не столько издержки договорного процесса, сколько тот факт, что реализация правовых норм, содержащихся в федеральных законах по предметам совместного ведения, зачастую выходит за определенные Конституцией рамки совместного ведения и по форме все более напоминает реализацию предметов исключительного ведения Федерации. Причиной подобной коллизии отчасти является несовершенство конституционной модели, ее перегрузка совместными полномочиями.

Исторически сфера совместного ведения, так называемая конкурирующая компетенция, появилась именно потому, что невозможно было полностью разграничить весь объем компетенции между федерациями и их членами. «Кооперативный» федерализм, таким образом, является отнюдь не надуманной юридической конструкцией, а плодом естественной эволюции федеративных отношений. И соответствовать условиям демократии означает терпеливое согласование интересов различных частей единого государства, граждан и власти.

117

Единство системы исполнительной власти

Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). Наряду с этим она предусматривает, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77). Таким образом, единство исполнительной власти, согласно действующей Конституции, распространяется исключительно на сферы ведения Федерации и совместного ведения. Сложность в уяснении истинного смысла термина «единство системы исполнительной власти» вызвана рядом факторов.

Конституционное законодательство

В области конституционного законодательства федеральным законодателем за последние годы был устранен целый ряд пробелов, приняты многие предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы.

При этом необходимо отметить, что принятые акты отнюдь не являются безупречными. Возьмем, к примеру, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»¹, разработанный в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Принятие данного Закона стало своевременной акцией, нацеленной на разрешение противоречий, накопившихся в сфере государственного строительства. Вполне очевидна и назревшая необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации.

Федеральные законы

Реалии законодательного регулирования федеративных отношений сегодня в корне отличаются от наблюдавшихся еще несколько лет назад; уже приняты и действуют ключевые Федеральные законы: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»², «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной

118

власти субъектов Российской Федерации»¹ и др., причем последний Закон уже претерпел существенные изменения (касающиеся так называемого федерального вмешательства и «третьего срока»). Сейчас вносятся новые и новые поправки.

Необходимо уделить внимание и другим предложениям по совершенствованию законодательства. В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ². Мною (Р.А.) был разработан и внесен такой Закон в Государственную Думу в 1994 г. Он получил 14 голосов. Это пример господства унитаристских воззрений среди депутатов Государственной Думы. Только сейчас Комиссия при Президенте Российской Федерации (Председатель — Д.Н. Козак) выходит с подобным законопроектом.

Таким образом, проблема совершенствования федерального законодательства в сфере федеративных отношений предстает как крупномасштабная общегосударственная задача. Основные направления ее преодоления можно классифицировать в зависимости от юридической силы рассматриваемых нормативных правовых актов.

Из проблем реформирования действующей Конституции рассматриваются вопросы формирования и организации деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации, создание которого предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.

Выступление С.М. Миронова, председателя Совета Федерации ФС РФ, 14 марта 2002 г. на семинаре-совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Совет Федерации ставит своей целью решение трех важнейших задач. Первая их них — это систематизация всего правового поля России.

Вторая задача — оценка и экспертиза правоприменительной практики. Это важно, поскольку необходимо отслеживать, как реально работают нормы права, удостовериться, что данные законы работают в

119

полном объеме, или же убедиться, что следует либо изменять, либо дополнять те или иные законодательные акты.

И, наконец, третья задача, плавно вытекающая из первых двух, — это долговременное государственное планирование законодательной деятельности для того, чтобы четко понимать, какими приоритетами мы должны руководствоваться. Когда есть осмысление и есть целеполагание, есть некий системный план, то в рамках этого плана можно эффективно работать.

Поэтому необходимо иметь возможность обмениваться опытом законодательной работы и стараться заранее делать так, чтобы у нас было единое правовое поле и не было проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.