Исторический и зарубежный опыт управления государственным и муниципальным имуществом

 

В зарубежном праве синонимом государственной и муниципальной собственности зачастую выступает понятие "публичная" собственность.

Государственное имущество состоит из двух частей. Первую часть составляет государственная казна, вторую - закрепленное за государственными юридическими лицами (унитарными предприятиями) на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, обособляется от иного государственного имущества, на него не может быть непосредственно обращено взыскание по долгам государства, и, соответственно, на имущество казны не может быть обращено взыскание по долгам унитарных предприятий. Правомочия владения государство как собственник реализует через государственные юридические лица в форме государственного учреждения, за которым закреплено имущество, представляющее часть государственной казны.

В США государственная собственность в виде имущества казны составляет примерно 20% национального богатства и уступает по величине аналогичного показателя только Франции. К имуществу казны в США относят: государственный земельный фонд, систему водоснабжения, шоссейные дороги (за исключением частных), автодорожное и портовое хозяйство, аэропорты, электростанции, теплоцентрали, почту, государственные научно-исследовательские институты, университеты, колледжи. Земельный фонд включает в себя: землю как опорную поверхность, земли сельскохозяйственного назначения, водные ресурсы, недра, полезные ископаемые. Третья часть земель находится в собственности федерального Правительства США, на эту часть территории приходится (с учетом континентального шельфа) 80% запасов нефти и природного газа, 50% запасов угля. В ведении государства находится использование водных ресурсов страны [12].

В качестве субъектов собственности и органов управления имуществом казны в США выступают федеральное Правительство, правительства штатов, муниципальные органы.

В Германии, состоящей из 16 федеральных земель, управление имуществом казны распределено между федеральными органами, властями земель, муниципальными органами. Согласно законодательству в городах, общинах, округах имеет место коммунальное самоуправление. В состав имущества государственной казны входят около 25% основных средств производства. Государство распределяет через бюджет примерно четверть ВВП, осуществляет 20% инвестиций, контролирует 30% кредитных ресурсов. В целом доля государственного сектора в экономике приближается к 15% (с тенденцией к снижению).

В Германии имущество государственной казны наиболее представлено в инфраструктурном секторе, промышленности, энергетике. Государственное управление имуществом казны распространяется в высокой степени на общественный пассажирский транспорт, водоснабжение, почту, дороги, порты, аэродромы, железнодорожную сеть, научно-исследовательские организации, учебные заведения.

Как видно из приведенных данных, в странах с либеральной рыночной экономикой, тяготеющих в целом к снижению степени вмешательства государства в хозяйственные процессы, доля имущества казны в экономике достаточно велика, а управление экономическими объектами и процессами в значительной мере осуществляется органами публичной власти разных уровней.

Представляет существенный интерес изучение зарубежной практики управления жилым фондом. Хотя основная часть жилых зданий, помещений в странах с развитой рыночной экономикой не входит в имущество казны, государство оказывает значительное влияние на распределение и использование жилого фонда. При этом бюджетные средства выступают в качестве фактора реального содействия низкодоходным слоям населения, нуждающимся в жилье. Распространена практика найма жилья (за счет средств государственного и муниципальных бюджетов) у частных владельцев с предоставлением его в виде социальной помощи неимущим слоям населения. Довольно часто государство принимает на себя бремя возмещения расходов в форме частичной оплаты стоимости жилья и коммунальных услуг нуждающимся семьям на длительный период.

Так, в США, где лишь 1,5% жилого фонда находится в государственной и муниципальной собственности, существует свыше одного миллиона жилищ, ходящих в имущество казны, предоставляемых в аренду семьям с низкими доходами (по субсидируемым ценам). Распространена система жилищных ваучеров. Нуждающимся предоставляются субсидии для найма или приобретения частного жилья. Государство поддерживает систему ипотечного кредитования покупки жилья населением. Государственное регулирование доходов населения исходит из необходимости расходования 25% доходов на жилье. Многочисленные государственные жилищные программы ориентированы на поддержание, развитие, содействие жилищному строительству и найму жилья.

Специальные правительственные агентства, такие как: Национальная ипотечная ассоциация и Правительственная национальная ипотечная ассоциация выкупают у банков первичных кредиторов ипотечные обязательства и продают их на рынке вторичного ссудного ипотечного капитала приобретателям жилья.

Государственное содействие гражданам в приобретении жилья осуществляется в США и при помощи проведения фискальной политики. Покупателям жилой площади предоставляется значительная налоговая скидка посредством уменьшения величины их налогооблагаемого дохода на сумму ежегодно выплачиваемого покупателями долга за банковский кредит на приобретение жилья и выплачиваемые банку проценты по ссуде.

В США также получила распространение практика предоставления государственных жилищных субсидий на благотворительной основе, закрепленная государственными программами социальной помощи в жилищной сфере. Названные программы обладают следующей направленностью:

-  выделение из федерального бюджета основной части средств на строительство муниципальных домов, в которых жилье предоставляется малоимущим гражданам и семьям, уплачивающим за проживание не более 25% получаемого дохода;

-  предусмотренное Законом о жилищном и городском развитии финансирование разницы между стандартными для данной местности жилищными расходами и издержками, реально доступными конкретной семье;

-  оказание помощи гражданам и семьям, обладающим недостаточными доходами, в виде компенсируемого государством снижения процентной ставки ссуды на строительство жилых домов [].

Другая аналогичная программа предусматривает страхование ипотечных кредитов, предоставляемых гражданам, а также помощь в виде заниженной процентной ставки по кредиту при условии внесения покупателем не менее 20% своего дохода на ежемесячные выплаты по ипотечной задолженности.

Таким образом, при крайне небольшой доле жилого фонда в имуществе казны США государство активно участвует в решении жилищной проблемы посредством осуществления программ оказания помощи нуждающимся. На наш взгляд, американский опыт ипотечного кредитования и социальной помощи в найме и приобретении жилья заслуживает применения в странах с переходной экономикой.

В Германии государство оказывает управляющее воздействие на распределение жилого фонда, жилищное строительство, продажу и аренду жилья путем контроля платы за его наем, регулированием процессов заключения договоров между нанимателями жилья и лицами, сдающими жилье внаем, за правовой защитой квартиросъемщиков.

Примерно 16% общего количества квартир в той части Германии, которая относилась в свое время к ФРГ, являются "социальными" и предназначены для многодетных семей, инвалидов, лиц престарелого возраста, малоимущих. Строительство указанных квартир финансируется государством. Лица, не обладающие достаточными доходами для оплаты жилья, обладают правом на получение жилищных пособий в виде государственных дотаций к квартирной плате или оплаты части издержек по содержанию жилья.

Наряду с государственным стимулированием найма и содержания жилой площади, регулированием квартирной платы, защитой от расторжения договоров о найме жилья, в Германии применяются также налоговые льготы в качестве инструмента государственной жилищной политики.

Опыт управления жилым фондом как частью имущества казны в Германии свидетельствует о его соответствии идеям социально ориентированной экономики, но практически реализуем при значительных затратах бюджета, направленных на облегчение финансового бремени низкодоходных квартиросъемщиков.

Одной из главных функций управления имуществом казны за рубежом служит управление недропользованием. В США и Великобритании минеральные ресурсы считаются неотъемлемой частью земли и рассматриваются как "приращение" собственности на землю. В США права на разработку недр распределяются Управлением земельных ресурсов. В имуществе казны находится 40% земель. Передача прав на использование минеральных ресурсов реализуется, в основном, посредством аренды земельных участков, перспективных в качестве источников полезных ископаемых. Государственные органы определяют, в чьи руки следует передавать разведку и добычу природных богатств, содержащихся в недрах. В мировой практике наблюдается заметный уровень обособленности регионов в части предоставления прав на владение и распоряжение земельными участками и недрами региональным и муниципальным органами власти, хотя федеральный Центр сохраняет за собой основную часть полномочий в данной сфере управления казной. В этом отношении российская практика после перехода к рыночным формам хозяйствования во многом напоминает подходы, используемые в странах с развитой рыночной экономикой.

Анализ зарубежного опыта управления имуществом казны свидетельствует о важной роли, занимаемой управлением земельными участками и земельными отношениями. Аналогичное управление охватывает территориально-пространственное планирование и установление целевого назначения земель, учет земельных участков и контроль за их использованием, распределение и перераспределение земельных участков, осуществляемое государственными и муниципальными органами управления имуществом казны. Определяющее значение в управлении земельными участками имеют: система кадастрового учета земель и расположенных на них строений, классификация земель, оценка стоимости земельных участков, непосредственно отражающиеся в процессе аренды и налогообложения участков, их купли и продажи.

Говоря об иностранном опыте государственного учета земельного имущества, следует выделить в качестве технически совершенной систему, в течение длительного периода применяемую в Германии. В основе данной системы лежит применение двойной системы документирования: по земельному кадастру, в котором отражаются виды земель и способы их использования, экономическая оценка и цена, правовое положение; и по земельным книгам, в которых фиксируется право собственности на землю и производные от него права.

В зарубежной практике управления имуществом казны широко применяются механизмы партнерства публичного (государственного и муниципального) и частного секторов экономики, опирающиеся на сотрудничество между государственными и частными организациями в решении общественных проблем. Такое сотрудничество строится на договорной основе, частично оно воплощается в форме концессий, предоставляемых государством частным фирмам для решения социально-экономических проблем, с которыми не способны справиться государственные органы, распоряжающиеся имуществом казны.