Современное состояние и приоритеты совершенствования механизма управления государственным и муниципальным имуществом в современной российской экономике

 

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Обращает на себя внимание, однако, то обстоятельство, что в ГК РФ ничего не сказано о возможности передачи государственными органами РФ своих прав и обязанностей по гражданскому обороту органам государственной власти субъектов РФ (равно как и наоборот). Отсюда возникают два следствия: либо управление федеральной собственностью, и в частности передача полномочий по управлению такой собственностью государственным органам низших уровней, осуществляется только в негражданском порядке (например, властными актами), либо ГК РФ допускает возможность передачи органам государственной власти субъектов РФ прав управления федеральной собственностью посредством гражданско-правовых договоров продажи, мены, дарения, безвозмездного пользования и т.п. сделок. Но в таком случае у РФ могут возникнуть имущественные обязательства, выполнение которых способно противоречить конституционным принципам разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ, а также сфер компетенции государственных органов.

Вместе с тем ГК РФ содержит существенное отличие от Конституции РФ в сфере управления федеральной собственностью. Он предусматривает возможность передачи права такого управления не только органу государственной власти (чем ограничивается Конституция РФ), но и частному лицу - юридическому или физическому. Управление собственностью частным лицом, не обладающим полномочиями публичной власти, принципиально меняет методы и формы управления. Частное лицо неизбежно вынуждено управлять федеральной собственностью частными, т.е. гражданско-правовыми, методами.

ГК РФ дважды использует выражение "управление имуществом". Один раз оно относится к институту права оперативного управления. Это право лица, которое не является собственником имущества, но получило от собственника право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом. Передачу такого имущества и прав на него осуществляет орган государственной власти, который от имени РФ обладает полномочиями собственника федерального имущества, а лицом, которому передается право оперативного управления, является унитарное казенное предприятие.

В соответствии с законодательством права собственника имущества федерального унитарного предприятия от имени РФ осуществляют органы государственной власти РФ. В отличие от ГК РФ (п.7 ст.114) Закон запрещает унитарным предприятиям создавать дочерние компании, передавая им свое имущество. С этой же целью Закон запрещает создание унитарных предприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальных предприятий [17, с.15].

Особого внимания заслуживают нормы п.2 ст.20 Закона, в соответствии с которыми правомочия собственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится в собственности РФ, не могут быть переданы субъекту РФ или муниципальному образованию. Хотя эти нормы формально не противоречат положениям ст.78 Конституции РФ о возможности передачи государственными органами РФ осуществления части своих полномочий органам государственной власти субъектов РФ, они все же не совсем соответствуют либеральному духу Основного закона, которым пронизаны положения Конституции РФ о собственности и правах собственника.

По закону ликвидация унитарного предприятия должна осуществляться посредством его прекращения без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Это означает, что право управления федеральной собственностью, закрепленной за ликвидируемым предприятием, вновь возвращается к Правительству РФ или иному уполномоченному федеральному государственному органу.

Право доверительного управления является вторым случаем, когда ГК РФ буквально использует выражение "управление имуществом". В отличие от правового института оперативного управления доверительное управление федеральной собственностью пока не получило практического воплощения в российской экономике. Сама трактовка доверительного управления как обязательственного права остается спорной.

Позиция ГК РФ сводится к тому, что субъекты РФ не могут быть доверительными управляющими. Согласно п.2 ст.1015 ГК РФ имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

Запрет на передачу имущества в доверительное управление государственному органу позволяет избежать "скрытой" передачи имущества в "доверительное управление" кому-нибудь из должностных лиц. Важно также и то, что запрет на осуществление доверительного управления государственными органами субъектов РФ связан с возможной ответственностью управляющего по обязательствам из договора доверительного управления принадлежащим ему имуществом (ст.1022 ГК РФ). Ограниченным характером прав государственных органов на закрепленное за ними имущество это исключается.

По этим причинам гражданское законодательство четко устанавливает, что доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия (п.1 ст.1015 ГК РФ). Это еще одно ограничение положений п.1 ст.124 ГК РФ в сфере управления федеральной собственностью. В случаях когда доверительное управление имуществом осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, за исключением учреждения.

Лица, назначенные государственным органом Федерации управлять федеральной собственностью, расположенной на территории субъекта Федерации, должны прежде всего руководствоваться указаниями собственника, то есть указаниями федеральной власти, и быть ответственными перед ней. Никакой совместной компетенции, или совместной собственности, здесь нет. Нет здесь и совместного ведения, так как объект управления, федеральное имущество, остается в федеральной собственности.

Федеральный государственный орган может назначить управляющего собственностью РФ из числа кандидатур, предложенных субъектом Федерации. Но Федерация вправе как принять, так и отвергнуть предлагаемые кандидатуры и назначить собственного управляющего. Это исключительное право собственника, вытекающее из ст. 209 ГК РФ.

То есть, например, в силу п. "д" ст.71 и п. "г" ст.114 Конституции РФ лицо, назначенное Правительством РФ непосредственно управлять федеральной собственностью, является уполномоченным агентом Правительства РФ. Субъект РФ к этой собственности отношения не имеет.

Таким образом, на основании Конституции РФ, ГК РФ и других нормативных актов, на возникшие вопросы могут быть даны следующие ответы:

) передача субъекту РФ в доверительное управление объектов федеральной собственности невозможна;

) государственные органы субъекта РФ не могут выступать в качестве доверительного управляющего;

) передача прав субъекту РФ по управлению объектами федеральной собственности должна оформляться иным, не гражданско-правовым, способом, т.е. в рамках конституционно-правовых или административно-правовых отношений. Что касается целостного правового механизма передачи прав на объекты федеральной собственности, то такой механизм целесообразно предусмотреть в специальном федеральном законе или постановлении Правительства РФ с учетом изложенных правовых аспектов.

Гражданский Кодекс РФ устанавливает для муниципальных образований равные с юридическими лицами и аналогичные права на участие в гражданских правоотношениях. В соответствии с п.1 статьи 126 Гражданского Кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, за исключением:

-  имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,

-  имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Учитывая то, что блага от муниципальной собственности получают не управляющие ею органы местного самоуправления, а население, в муниципальном образовании требуется разделить функции:

-  правового регулирования порядка управления объектами муниципальной собственности;

-  управления собственностью;

-  контроля управления объектов собственности.

С указанной целью выделяются:

-  выборные органы власти и выборные должностные лица;

-  исполнительно-распорядительные органы;

-  контрольные органы.

Основным нормативным правовым актом, обладающим, наряду с решениями референдума, высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, является Устав муниципального образования. Помимо Устава муниципального образования вопросы муниципальной собственности регулируются и муниципальными нормативными правовыми актами.

Примерным перечнем муниципальных правовых актов по вопросам управления муниципальным имуществом является следующий:

) Положение и порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью.

) Положение об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества.

) Положение о муниципальной казне.

) Положение о порядке и условиях приватизации муниципальной собственности.

) Положение о порядке сдачи в аренду муниципального имущества и порядка расчета арендой платы за муниципальное имущество.

) Порядок и нормативы отчислений в муниципальный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий от использования имущества.

) Порядок и нормативы распределения денежных средств от аренды и продажи имущества.

) Общественно значимые и полезные цели, для обеспечения которых возможна передача в безвозмездное пользование, дарение или пожертвование муниципального имущества

) Виды имущества, которое подлежит страхованию за счет средств муниципального бюджета.

) Порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому (и обратно).

Указанный перечень может быть расширен.

Состав муниципального имущества и его роль в решении вопросов, стоящих перед органами местного самоуправления определяет Федеральный закон № 131-ФЗ. Так, статья 49 определяет экономические основы местного самоуправления как:

. находящееся в муниципальной собственности имущество

. средства местных бюджетов

. имущественные права муниципальных образований

Статья 50 указанного закона определяет состав имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, это:

. имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом №131-ФЗ вопросов местного значения.

. имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им следующем порядке:

-  органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района;

-  органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

. имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

. имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Муниципальная собственность как один из элементов экономической базы местного самоуправления составляет ресурсную основу для выполнения социальных функций органов местного самоуправления. Это определяет не только состав имущественного комплекса муниципального образования, но и его целевое назначение:

. Имущество обеспечения управления и оповещения

. Имущество хозяйственного назначения

. Земельные и водные ресурсы

. Имущество обеспечения безопасности

. Имущество обеспечения социальной защиты населения

. Имущество обеспечения потребностей культуры

. Имущество обеспечения развития малого и среднего предпринимательства [16, с.38].

Муниципальные образования вправе участвовать в гражданском обороте только в пределах, установленных законодательством и связанных с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения или переданных государственных полномочий.

Поэтому получение прибыли не должно определять деятельность органов местного самоуправления и использование муниципального имущества. Деятельность органов власти не должна ограничивать конкуренцию, поэтому в сферах, где успешно действует частный сектор, участие муниципальных образований должно быть ограничено, а использование муниципального имущества не должно создавать искажения рынка.

Потребители услуг поселений и муниципальных районов различны.

Поселения отвечают за оказание услуг населению, а муниципальные районы - за оказание услуг муниципальным образованиям - поселениям. Первичными являются вопросы местного значения поселений, обеспечивающие приближение публичных услуг к получателю. Такая организация предоставления услуг способствует повышению их качества и снижению издержек.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ федеральные законы и законы субъектов РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями, в обязательном порядке должны содержать перечень или порядок определения перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Передача имущества в муниципальную собственность из государственной собственности не может сопровождаться какими-либо ограничениями на владение, пользование и распоряжение имуществом, так как ни гражданское законодательство, ни законодательство в сфере местного самоуправления таких ограничений для собственников не предусматривает. Передаваться могут исключительно полномочия органов публичной власти, но не производство и предоставление услуг. Передача вопросов местного значения законодательством не допускается.

Глава 2. Особенности управления государственным и муниципальным имуществом (на примере г. Москвы)