Глава 1. Методология управления государственной собственностью

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Томский государственный педагогический университет»

(ТГПУ)

 

А.С. Виноградов

 

Управление государственной и муниципальной

собственностью

 

 

Учебное пособие

 

 

Томск 2015

 

СОДЕРЖАНИЕ

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБ­СТВЕННОСТЬЮ…………………………………………………………………5

1.1.Собственность как экономическая катего­рия…………………………5

1.2. Система управления государственной собственностью…………….12

1.3.Механизмы и модель управления государственной собственно­стью21

1.4.Законодательная база управления государственной собственно­стью………………………………………………………………………………32

Контрольные вопросы ……………………………………………………..36

ГЛАВА 2. КОНЦЕПЦИЯ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ……………...37

2.1. Эффективность и принципы критериального управ­ления………….38

2.2. Проблема эффективности во взаимодействиях государства и част­ного сек­тора……………………………………………………………………...40

2.3. Эффективность, результативность и качество управления…………43

Контрольные вопросы ……………………………………………………...52

ГЛАВА 3. ПУТИ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТ­ВЕННОЙ СОБСТ­ВЕННОСТЬЮ……………………………………………….53

3.1.Организационные схемы (регулирование на основе органи­зационных решений)…………………………………………………………………………54

3.2. Организационно-финансовые схемы…………………………………55

3.3. Другие подходы………………………………………………………..58

Контрольные вопросы …………………………………………………………..60

ГЛАВА 4. ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ И ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ……………………………………………………………..61

4.1. Земельные ресурсы…………………………………………………….61

4.2. Ресурсы недр…………………………………………………………...69

4.3. Лесные ресурсы………………………………………………………..72

4.4. Водные ресурсы………………………………………………………..76

4.5. Недвижимость и имущественные комплексы……………………….79

4.6. Рынки недвижимости………………………………………………….86

4.7. Движимое имущество…………………………………………………90

4.8. Интеллектуальная собственность…………………………………….98

Контрольные вопросы …………………………………………………………105

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………...106

 

 

В учебном пособии изложены теоретические и прикладные аспекты управления объектами государственной и муниципальной собственности, право­вого и организационно-экономического взаимодействия учас­тников, приведена систематизация опыта разработки и приме­нения современных концепций и механизмов управления, а также методические материалы для активных форм обучения.

Как учебное пособие книга может быть рекомендована к использованию в процессе обучения в системе высшего про­фессионального образования по направлениям «Менедж­мент», «Государственное и муниципальное управле­ние», при преподавании учебных курсов «Управление государственной и муниципальной собственностью», «Экономика недвижимости» и др., а также студентами широкого круга экономических специальностей очной и заочной форм обучения в качестве пособия для само­стоятельной работы и написания дипломных проектов.

ВВЕДЕНИЕ

 

Государственная собственность как национальное богат­ство, имеющее прямое материальное и множество иных аспек­тов отношений к каждому члену общества, находится под по­стоянным и повышенным вниманием гра­ждан, средств массовой информации, оппозиционных движений. При этом государ­ственный собственник является равноправным, наряду с дру­гими собственниками, участником рыночных земельно-иму­щественных отноше­ний и, одновременно, их основным нор­мативным регулятором. А комплекс­ные по своему характеру требования эффективного управления законода­тельным же образом существенно ограничены положениями об антимоно­польной деятельности участников рыночных отношений, включая и те об­ласти, где государство в силу объективных при­чин является естественным монополистом, например, в природно-ресурсной сфере.

Проблемы управления государственной собственностью сложны и мно­гогранны, а постоянно производимые измене­ния в нормативной правовой базе и властных структурах были и остаются направленными на их позитив­ное решение. Тако­выми являлись последовательно разрабатываемые законы о приватизации государственного и муниципального имущества, акционер­ных обществах, государственных и муниципальных предприятиях, банкрот­стве, концессионных соглашениях, за­конодательные акты в природно-ре­сурсной сфере и т. д. Неод­нократные изменения претерпевали структуры ор­ганов ис­полнительной власти, ответственные за управление и распо­ряжение собственностью: от государственных комитетов и министерств до федераль­ных агентств и служб в настоящее время. Разрабатывались и реализовыва­лись концепции и про­граммы управления государственным имуществом, не­движи­мостью и другими видами собственности на федеральном и регио­нальном уровнях. Наибольший резонанс из них получила Федеральная кон­цепция управления государственным имуще­ством 1999 г., ставшая на долгие годы базовой для соответству­ющих концепций на уровне субъектов Федера­ции.

Тем не менее не всегда удовлетворительные результаты и проявившиеся недостатки в рассматриваемой сфере связаны с недочетами в принимаемой методологической базе разработок эффективных систем управления государ­ственной собственно­стью и действенных механизмов их реализации. По­этому в книге внимание сконцентрировано на вопросах системного харак­тера, иерархических связях с целями, задачами и крите­риями государствен­ного управления в целом, опыте разрабо­ток и использования инновационных подходов и механизмов. В содержательном плане книга базируется на мате­риалах учебно-методического пособия Соловьева М. М., Кошкина Л. И. и Свириной А. А. «Управление государственной собственностью: методоло­гия, опыт, инновации» (Казань: Отечество, 2012 г.), а также авторских пуб­лика­ций последнего десятилетия в оте­чественной и зарубежной периодике.

 

 

Передача риска

В этой схеме риски передают во внешние структуры. Так, государствен­ный собственник может поручать доверительному управляющему хозяйство­вать исходя из его личной экономичес­кой и иной заинтересованности, но и с полной ответственнос­тью за результаты деятельности. В определенном смысле схожей по передаче ответственности является схема хозяйственного ведения. При использовании механизмов государственно-ча­стного партнер­ства разделение рисков проводят на основе оценки возможностей каждого из участников. Как правило, государственный участник более эффективен в ре­шении про­блем административного характера (например, разрешитель­ных процедур градостроительного регулирования, экспертизы проектов и т. д.). Тогда как с рисками финансово-экономичес­кого, строительного, управленче­ского и т. п. характера лучше справляются структуры частного сектора.

Избежание риска

Избежание риска – частный случай полной передачи риска внешнему участнику. Более того, здесь, как правило, отражает­ся стиль управления в це­лом, в зависимости от намерений лица, принимающего решения. Он может быть категорическим про­тивником рисков в политике управления, макси­мально страху­ющимся или стремящимся избежать риска в принципе. Такая политика часто свойственна именно государственным структу­рам, ответст­венным за эффективное управление (в том числе за сохранность, качествен­ное содержание и эффективное исполь­зование имущества) в зонах своей обя­зательной деятельности.

Существенно, что все организационные схемы и решения проблемы ре­гулирования рисков, связанные с распределением, передачей и избежанием риска, реализуют через соответству­ющую систему контрактов и договоров между участниками взаимодействий и проектов, в которых отражают все на­зван­ные условия и адресное разделение ответственности за риски.

Концепция диверсификации

Чаще всего идеи диверсификации в управлении развитием (недвижимого имущества и иных капиталоемких активов госу­дарственного собственника) используют при необходимости инвестирования значительных финансовых средств. Доминирующий тезис диверсификации – избегать чрезмерного «пе­ре­веса» инвестиций в единственный крупный проект. Целесооб­разно, по возможности, вкладывать средства в комплекс разно­образных проектов раз­вития, а также сочетая с иными типами вложений: в государственные обли­гации, акции и другие цен­ные бумаги. При небольших финансовых возмож­ностях, с по­зиций уменьшения риска рекомендуют избегать прямых вложе­ний в один конкретный проект. В сфере недвижимости более предпочтитель­ными являются вложения в акции компаний, которые, в свою очередь, дивер­сифицируют накопленные по­добным образом средства, в том числе через портфели ценных бумаг и иных возможных объектов инвестирования. В ми­ровой практике бизнеса недвижимости это – трастовые компании и специа­лизированные инвестиционные фонды, оперируюшие с достаточно больши­ми количествами инвестируемых объектов недвижимости.

Страхование риска

В общем случае, страхование риска, в том числе и при опе­рациях с та­кими объектами собственности, как недвижимое имущество, – это передача риска третьему лицу в обмен на ус­тановленное вознаграждение. Таким обра­зом, концептуально страхование близко идее ранее рассмотренных подходов орга­низационного регулирования рисков путем их передачи другим участни­кам деловых взаимодействий. Отличие состоит в том, что в данном случае передача риска адресована специальной лицензированной страховой компа­нии. Такая операция явля­ется возмездной с выплатой страховой премии, при этом стра­ховщик принимает на себя все согласованные договором рис­ки страхователя.

Страховые отношения, являясь компонентом гражданских правоотно­шений, подчиняются гражданскому законодатель­ству. Для рисков, связанных с управлением объектами государ­ственной собственности, ведущее место принадлежит положе­ниям, связанным с имущественным страхованием, а также свя­занным с ним страхованием договорной ответственности и пред­принимательского риска. Важным является законодательно постулированное право страховщика на оценку страхуемого имущества. По закону об оценоч­ной деятельности оценка объектов государственной собственности является обязательной и проводится независимым оценщиком. Для взаимодействий государства и частного сектора в партнерских проектах и при­ватизационных процессах существенным также является зако­нодательное положение о том, что с переходом прав собствен­ности на застрахованное имущество к новому владельцу к нему переходят права и обязанности по действующим договорам страхования.

Введение расчетного запаса

Цель введения расчетного запаса – повышение надежнос­ти предвари­тельных финансовых оценок проводимых сделок и проектов развития. По­добные подходы представляют собой меры заблаговременного учета рисков. Так, изменяя в различ­ных сериях аналитических расчетов значение показа­теля дис­контирования, косвенным образом учитывают степень возмож­ного риска проекта. В частности, повышение ставки дисконти­рования в расчетах эффективности адекватно формированию определенного расчетного запаса. Аналогичным образом для увеличения надежности оценок эффективности в финансовой схеме расчетов можно добавить некоторый объем резервных средств, например, в разделе инвестиционного проекта, свя­занном с непред­виденными расходами.

Другие подходы

 

Действия по аналогиям

Принцип аналогий – это поиск и использование информа­ции об извест­ных мерах по регулированию рисков из предше­ствующих прецедентов по двум направлениям:

- информация о последствиях воздействия аналогичных неблагоприят­ных факторов риска на результаты анало­гичных сделок и проектов;

- информация об удачных принятых мерах по исключе­нию или сниже­нию отрицательных результатов таких последствий.

- Очевидно, что применению аналогового подхода должна предшество­вать большая системная работа, включающая:

- систематизацию информации об объектах исследований и развиваю­щихся в них процессах (детальная классифи­кация по видам объектов госу­дарственной собственнос­ти, процессов их использования и разви­тия) для обеспе­чения последующей возможности отыскания аналогов;

- упорядочение информации о рисках и факторах риска (в том числе: выяв­ление и систематизация причин ущер­бов и потерь, размеров и струк­туры превышения расходов на отдельных стадиях бизнес-процес­сов, соотне­сение их с принимаемыми мерами по устранению или сни­жению отрица­тельных последствий);

- формирование и ведение соответствующих баз знаний. Подобную ин­формационно-аналитическую работу приме­нительно к области госу­дарст­венно-частного партнерства проводят специальные структуры в рамках госу­дарственных органов (например, регулирующих развитие дорожной инфра­структуры в российской практике партнерских проек­тов) или специально создаваемых совместных государственно-частных институтов (в частности, в Великобритании).

Метод частных рисков

Метод частных рисков можно идентифицировать как метод перебора и оценки влияния отдельных рисков. Это могут быть важнейшие риски проекта в целом или риски отдельно рас­сматриваемых этапов подготовки, реализации и функциониро­вания проекта. Оценку проводят в рамках моделей их влияния на выходные показатели проекта. Также оценивают эффектив­ность возмож­ных принимаемых мер по снижению уровней именно этих специально выде­ленных рисков.

Перечень важнейших частных рисков с их соответствующи­ми характе­ристиками вероятностей возникновения и ожидае­мых ущербов, а также тра­диционно используемых или специ­ально рекомендуемых мер может быть за­дачей привлекаемых к анализу партнерского проекта экспертов, входить в задачи вышеупомянутой государственной или совместной информа­ционно-аналитической структуры.

Другие направления

Среди методов и мер по решению проблемы предотвраще­ния и сниже­ния рисков, наряду с вышеприведенными, можно назвать следующие;

Совершенствование управления в целом. Это – один из наиболее уни­версальных и действенных методов в разработках и реализации антириско­вой политики. Такое совершенствова­ние включает решение следующих за­дач:

- грамотное распреде­ление функций управления;

- четкое установление це­лей, кри­териев и ограничений управления;

- продуманное определение лидера и тщательный подбор кадров;

- использование современ­ных средств информа­ционных и телекоммуника­ционных техно­логий;

- сбалансированное по ресур­сам формирование планов, регулярный кон­троль и анализ их выполнения;

- оперативная реакция на возникающие отклонения и т. д.

При подобном под­ходе и проблема рисков органично войдет в совер­шенствуемую систему го­сударственного управления, ее критерии, ограниче­ния и т. д. Другими сло­вами, эффективное предотвращение рисков и сниже­ние возможных ущербов при их проявлении – один из важнейших компонен­тов и показателей каче­ства госу­дарственного управления в целом.

Актуально также применение современных приемов адми­нистрирования и активных связей с общественностью, посто­янное повышение профессио­нальной квалификации управ­ленческого персонала, развитие и грамотное использование нормативной правовой среды, экономических механизмов управления, стандартов профессиональной этики и т. д. Обес­печение каче­ства аналитической оценки проектов развития, реальных возможностей и ус­ловий возврата кредита. В связи с этим возникает потребность во взаимодей­ствиях аппарата го­сударственного управления с профессиональными органи­за­циями, свободного владения компьютерными средствами ана­лиза эффек­тивности управления объектами государственной собственности и проектов их развития.

Контрольные вопросы

1.Проблема явных и скрытых затрат в управлении.

2..Классификации и примеры рисков в управлении объек­тами собственности и проек­тами их развития.

3.Основные риски управления собственностью.

4.Пробле­матика выделения ключевых рисков развития.

5.Оценка совокупного риска

 

Земельные ресурсы

 

Понятие «земельные ресурсы» отражает непосредственную связь земли с производственно-хозяйственной деятельностью людей. В состав земельных ресурсов входят земля и технологи­чески или функционально прочно связан­ные с ней объекты недвижимости (здания, сооружения, нефтяные и газовые скважины, стационарное горнодобывающее оборудование и др.), образую­щие так называемые земельно-имущественные комплексы. Земельные ре­сурсы, и прежде всего земля, обла­дают тремя фундаментальными свойст­вами, определяющи­ми их исключительную ценность и роль в сфере челове­чес­кой деятельности:

- жизнеобеспечения – как части экологической системы, материальной основы жизни, места размещения жилища, коммунального, культурно-быто­вого обслуживания и отды­ха людей. Большое значение в этой сфере имеют простран­ственные и ландшафтные условия, пригодность территории для ос­воения и строительства, возможность утилизации сто­ков и твердых отходов;

- фактора производства – как необходимого условия произ­водственно-хо­зяйственной деятельности в добывающей и об­рабатывающей про­мышлен­ности, строительстве, аграрном секторе, лесном хозяйстве, на транспорте;

- гражданского оборота – земельно-имущественные отноше­ния, кото­рые представляют собой правовое, административ­ное, экономическое и инфор­мационное взаимодействие субъектов собственности – государ­ственных и муниципаль­ных органов власти, юридических и физиче­ских лиц по вопро­сам состояния, преобразования и передачи объектов собствен­ности – земельных участков и прочно связанной с ними не­движимости.

При рассмотрении земли как объекта управления с эконо­мических пози­ций следует учитывать, что она обладает стоимо­стью и представляет собой сквозной элемент на всех стадиях воспроизводственного процесса (произ­водства, распределе­ния, обмена и потребления), один из определяющих фак­торов интенсификации инвестиционной деятельности, весьма при­влекатель­ную сферу вложения и оборота капитала, фундамент рынка недвижимости, так как гражданский оборот зданий, со­оружений, обособленных водных объ­ектов, лесов, многолет­них насаждений практически невозможен без проведе­ния со­ответствующих операций с земельными участками.

Использование земельных ресурсов – необходимое условие любой про­изводственно-хозяйственной деятельности. В добы­вающей промышленности земля является производственным операционным базисом и предметом труда, своеобразным хра­нилищем извлекаемых из нее полезных ископаемых. В обраба­тывающей промышленности и строительстве земля функцио­нирует как место совершения трудовых процессов и простран­ственный операцион­ный базис. Для транспорта земля является материальным условием и местом размещения производствен­ных объектов (дороги, трубопроводы, линии элек­тропередач, портовые сооружения и др.). В сельском хозяйстве практически вся деятельность непосредственно связана с землей и определяется ее поч­венным плодородием, естественными биологически­ми процессами, техноло­гиями возделывания культур. В этой отрасли земля выступает как предмет труда и средство производ­ства, необходимое для возделывания культурных растений.

Земля как товар – это объект купли – продажи, отличаю­щийся кон­крет­ными качественными и количественными пара­метрами (местоположе­ние, размер, топография, состояние экологической среды и др.) и удовлетво­ряю­щий различные реальные или потенциальные потребности. Рыночную цену земли, как и любого товара, определяет соотношение спроса и предло­жения. Ограниченное количество земельных участков на рынке обусловли­вает прямо пропорциональную зависи­мость изменения цен на землю от спроса на нее, который за­висит от уровня и динамики цен производимой на земле про­дукции. Характерной особенностью земли является нулевая эла­стичность ее предложения на рынке, то есть собственник будет предостав­лять землю для использования по назначению за любую плату во избежание потери ренты.

В Земельном кодексе РФ в качестве объектов земельных отношений вы­делены: земля как природный объект и природ­ный ресурс; земельные уча­стки; части земельных участков. Базовым понятием в системе земельно-имущественных отно­шений служит «земельный участок» – основной объект земле­пользования. Земельный участок является частью поверхнос­ти земли (в том числе почвенного слоя), границы которого описаны и удостоверены в ус­тановленном порядке. К земель­ному участку относятся неразрывно связан­ные с ним недра, здания, постройки, инженерные коммуникации и т. п., вмес­те с землей представляющие собой единый объект недвижимо­сти. Все, что залегает ниже плодородного почвенного слоя, в со­ответствии с Федеральным законом «О недрах» является соб­ственностью государства, а принадлежность того, что находится над земной поверхностью, регламентируется Градо­строительным кодексом РФ, Федеральным законом «Об использовании воз­душ­ного пространства» и другими законодательными актами.

Земельно-имущественные отношения объективно регулиру­ют различ­ными постоянными и временными ограничениями в соответствии с граждан­ским и земельным законодательством. Постоянные ограничения права собст­венности на землю, обус­ловленные ее ограниченностью в природе и незаме­нимостью в предпринимательской деятельности, включают: зонирова­ние, ранионапьное использование и охрану земель, защиту за­конных прав и инте­ресов их собственников и арендаторов, контроль окружающей среды, соблю­дение условий использо­вания особо охраняемых территорий, учет строи­тельных норм и правил, проектов планировки и застройки поселений, при­ну­дительный выкуп земель у собственника для государствен­ных и муници­пальных нужд и др. временные ограничения пре­дусматривают: строго целе­вое использование земельного уча­стка, возможность купли-продажи сель­скохозяйственных земель при условии сохранения их целевого назначения, изъя­тие неиспользуемых земельных участков, ограниченную обо-ротоспо­собность отдельных категорий земель, исключительное пользование землей на условиях аренды и др.

Использование земель и иной недвижимости в хозяйствен­ных целях не должны регулировать только административно-правовыми методами органы власти. В рамках соблюдения общеобязательных норм и правил собствен­ники и пользовате­ли земельных ресурсов должны иметь право свободного выбора действий. Поэтому организационные и законодательные меры могут быть эффективны лишь во взаимодействии и взаимосвя­зи с экономическими, среди которых следует выделить рыноч­ные регуляторы, оказывающие непо­средственное влияние на формирование и функционирование земельного рынка. К ним относятся: рыночная цена при сделках купли-продажи земель­ных участков и иной недвижимости, договорная арендная пла­та, залоговая цена при ипотечном кредитовании и т. д.

Эконо­мическими методами можно корректировать рыночное про­стран­ство, его конъюнктуру и цены, применяя разного рода меры, блокирующие ажиотажный спрос на земельные участки и иную недвижимость либо избы­точное предложение, что осо­бенно актуально для урбанизированных регио­нов.

Инструментами государственного управления земельно-имуществен­ными отношениями являются установленные законодательством правила, нормы и процедуры, применение которых обязательно при формировании, использовании и гражданском обороте земельных участков и тесно связан­ной с ними иной недвижимости, а также информационные техноло­гии и компьютерные средства их реализации. К таким инстру­ментам относятся, с одной стороны, государственные земель­ный и градостроительный кадастры, кадастровая оценка и мо­ниторинг земель, техническая инвентаризация и учет объектов недвижимости, государственный контроль, территориальное и внутрихозяйственное землеустройство, межевание его объек­тов и, с другой стороны, планирование и организация исполь­зования и охраны земель на уровне Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, в том числе резер­вирование земель, их перевод из одной категории в другую, зонирование земель городов и других поселений, всемерное содействие ста­новлению цивилизованного рынка земли и иной недвижимости.

Одним из важнейших механизмов государственного управле­ния зе­мельно-имущественными отношениями является взима­ние земельного на­лога и арендной платы. В целях совершенство­вания действующей системы налогообложения земли и иной не­движимости необходимо устранить разно­родность способов установления налоговой базы на земельные участки, зда­ния и сооружения, урегулировать правовой статус объекта недвижимо­сти, сократить и упорядочить процесс возникновения права соб­ственности на за­нятые недвижимостью земельные участки.

К основным функциям государственного управления в сфе­ре земельно-имущественных отношений относятся: разработка законодательных и норма­тивных правовых актов, ведение Го­сударственного земельного кадастра, предоставление и изъятие земельных участков, планирование использования земель, землеустройство, техническая инвентаризация недвижимости, мони­торинг земель, государственный контроль за использова­нием и охраной зе­мель, организация рекультивации земель, решение земельных споров.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что земельное законо­дательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Фе­дерации как основы жизни и деятель­ности народов, проживающих на соот­ветствующей террито­рии. Участниками и субъектами этих отношений явля­ются:

- собственники земельных участков;

- землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными уча­стками на праве постоянного (бессрочно­го) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

- землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся зе­мельными участ­ками на праве пожизненного наследуе­мого владения;

- арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся зе­мельными участками по договорам аренды и субаренды;

- обладатели сервитута – лица, имеющие право ограни­ченного пользова­ния чужими земельными участками (сервитут).

Земельный фонд Российской Федерации, который состав­ляет 1,71 млрд га, подразделяют на семь категорий по призна­ку целевого назначения земель (млн га): сельскохозяйствен­ные – 400,8 (23%), лесного фонда – 1103,1 (64,5%), водного фонда – 27,8 (1,6%), промышленности, транспорта, связи, обороны и безопасности – 17,1 (1,0%), особо охраняемых тер­риторий и объ­ектов – 34,2(2,9%), поселений – 18,9(1,1%), за­паса – 107,9 (6,3%).

Структура земельного фонда постоянно изменяется под воздействием: искусственного освоения зе­мель; выведения сельскохозяйственных угодий из оборота вследствие истощения, загрязнения, эрозии, опустынивания; пере­вода земель с высокими природным плодородием в земли населенных пунк­тов, промышленности, транспорта и связи; затопления искусственными во­дохранилищами площадей пашни и пастбищ. Особенно сокращаются пло­щади земель сельскохозяйственного назначения, например, площади сель­скохозяйственных угодий изменились с 221,1 млн. га в 2001 г. до 220,5 млн. га в 2012 г., то есть на 600 тыс. га.

В Земельном кодексе РФ установлены принципы разграни­чения госу­дарственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными обра­зованиями и их конкретные полномочия в области регулиро­вания земельных отношений, в том числе по управлению и распоряжению находящимися в соответствующей собственно­сти земель­ными участками. В соответствии с требованиями Федерального закона «О разграничении государственной соб­ственности на землю» от 17.07.2001 № 101 ФЗ в собственность Российской Федерации и ее субъектов должны быть включены земельные участки:

- занятые недвижимым имуществом, находящимся в соот­ветствующей соб­ственности;

- предоставленные соответствующим органам власти, а также созданным ими учреждениям, предприятиям, орга­низациям;

- занятые приватизированным из соответствующей соб­ственности имуще­ством;

- уже отнесенные к соответствующей собственности Феде­ральными зако­нами;

- иные земельные участки, не находящиеся в частной соб­ственности, пере­ходят в муниципальную собственность.

Разграничение государственной собственности должно быть проведено на земельные участки общей площадью 1,58 млрд га, в том числе к феде­ральной собственности будет отнесено около 69% земель площадью 1,18 млрд га (из них 66,1% лесной и вод­ный фонды), собственности субъектов Федерации – 9,5% зе­мель (161,1 млн га) и собственности муниципальных об­разова­ний – 13,9% земель (238,5 млн га). Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении только земли, обеспечива­ющие его стратегические нужды, а также земли, которые не представляют интереса для муниципальных образований и ча­стного сектора. Земельные участки и иное недвижимое имуще­ство, не предназначенное для реализации государством или му­ниципальными образованиями установленных функций (ком­мерче­ская недвижимость), должны быть приватизированы.

Основными направлениями единой государственной полити­ки в сфере управления земельно-имущественными отношениями являются: подготовка и реализация законодательных и норма­тивных правовых актов, совершенст­вование структуры и меха­низмов государственного управления, реформиро­вание систе­мы налогообложения, стимулирование развития земельного рынка, институциональные преобразования.

Особое значение имеет юридическое оформление права собственности на застроенный земельный участок как единый объект недвижимости. Без этого затруднена рыночная оценка недвижимого имущества и невозможен его полноценный хо­зяйственный оборот. Включение в собственность Рос­сийской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований зе­мель, на­ходящихся под принадлежащими им зданиями и со­оружениями, позволит приватизировать земельный участок и недвижимое имущество как единый объект, что обеспечит це­лостное управление и распоряжение ими. Примени­тельно к федеральной собственности это, как правило, земельные уча­стки под крупными предприятиями. В результате, с одной сто­роны, будет завер­шен приватизационный процесс и созданы условия для повышения инвести­ционной привлекательности их активов. С другой стороны, даже при относи­тельно невысо­ких, доступных для инвесторов ценах, продажа этих земель­ных участков, масштабность данного процесса позволят привлечь в бюджет Российской Федерации значительные доходы.

Любое использование земли в нашей стране платное, за исключением случаев, установленных федеральными закона­ми и законами субъектов Фе­дерации. В соответствии с Земель­ным кодексом РФ, формами платы за ис­пользование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата, которые выполняют раз­личные функции (налог – индивидуальный безвозмездный платеж, арендная плата – сущест­венное условие договора аренды), и поэтому регулируются, соответственно, налоговым и гражданским законодательством. Налоговой базой по зе­мель­ному налогу является кадастровая стоимость земельных участков, которую устанавливают по результатам проведения государственной кадастровой оценки земель с использовани­ем методов массовой оценки ее рыночной стоимости. Результаты кадастровой оценки заносят в Государственный зе­мель­ный кадастр, и они являются основой для установления нало­га на землю.

Земельный налог и арендная плата за находящиеся в госу­дарственной или муниципальной собственности земли близки по экономической сущно­сти, поскольку они представляют собой изъятие части создаваемой земель­ным участком природной ренты в доход государства и определяются исходя из рыноч­ной стоимости земельного участка, которая зависит от ожи­даемой величины, срока и вероятности получения земельной ренты, а также влияния внешних факторов и изменяется при разделении имущественных прав на него. Рыночная сто­имость земельных участков выражается величиной капи­тали­зированного чистого дохода, который определяют как раз­ность между годовым размером арендной платы и расходами на освоение и эксплуатацию земельного участка. Стоимость земельного участка и, следовательно, аренд­ная плата за него не должны зависеть от вида использования участка, а опре­де­ляться исключительно его местоположением и окружением. Большая раз­ница в размерах арендной платы за два исполь­зуемых по разному назначе­нию рядом расположенных учас­тка нарушает экономическую связь между размером арендной платы и их рыночной стоимостью.

Арендную плату за земельные участки определяют на осно­ве ее базовых размеров, устанавливаемых органами власти субъектов Федерации или мест­ного самоуправления. Их рас­считывают на основе ставок земельного налога с учетом коэф­фициентов, отражающих вид использования земель и катего­рию арендаторов, без учета рентной природы данного платежа, что ставит арендаторов в неравные экономические условия. Установление арендной платы за принадлежащие муниципаль­ному образованию земельные участки на рыночной основе позволит им изымать земельную ренту как часть дохода арен­датора, которая не зависит от результатов его предпринима­тельской дея­тельности.

В основе земельных платежей (ставок земельного налога, арендной платы, дивидендов на земельные паи и др.) должна быть земельная рента. Взимая с собственников ежегодно оце­ниваемую земельную ренту, государ­ство сможет сократить на­логовое бремя на трудовые доходы граждан и ре­зультаты хозяй­ственной деятельности предприятий. Платное землепользова­ние на рентной основе позволит:

- получать субъектам собственности реальные экономичес­кие выгоды от использования земельных ресурсов;

- создать равные возможности для лиц, осуществляющих производст­венно-хозяйственную деятельность на разных по качеству землях;

- стимулировать наиболее эффективное использование зе­мельных ресур­сов;

- обеспечить воспроизводство и обустройство земельных участков;

- аккумулировать необходимые финансовые средства на проведение меро­приятий по охране земель.

Повышение эффективности управления в рассматриваемой сфере в зна­чительной степени зависит от реформирования системы земельно-имущест­венных платежей, которое предус­матривает:

- разработку правил и проведение оценки земельных участков и располо­женных на них объектов недвижимости;

- планомерный переход от земельного налога и налога на иму­щество к на­логу на недвижимость;

- установление общих прин­ципов расчета арендной платы за находя­щиеся в государствен­ной и муниципальной собственности земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них;

- определение цены земельных участков при их отчуждении и залоге из федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности.

При этом следует отметить, что в устанавливаемой для конкретных зе­мельных участков налоговой базе не отражены их качественные характери­стики, а нало