Система управления государственной собственностью

 

В системном плане управление представляет собой взаимо­действие субъекта и объекта управления (направленные воз­действия одного и обрат­ная реакция другого), ориентирован­ное на достижение поставленных целей в условиях меняющей­ся внешней среды. Цели и степень их достижения в про­цессе и по результатам управления должны быть измеримы. Харак­терно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов сис­тем управления более высокого уровня и в то же время сложным комплек­сом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть цели, и крите­рии качества управления определяются целями и критериями си­стем более высоких уровней, что относится и к взаимоотноше­ниям с подсистемами бо­лее низких уровней.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней но­сит многопара­метрический (экономический, социальный, экологический и т. д.) и дина­мично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект, наряду с другими свойствами, явля­ется объек­том права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с дейст­виями в правовом пространстве, целе­направленными изменениями в системе правомочий и обязан­ностей взаимодействующих собственников, правовых характе­ристик вплоть до смены форм собственности.

Из положений теории управления следует ряд важных при­кладных оп­ределений, а именно:

- государственная собственность является строго соподчи­ненным компо­нентом системы государственного управ­ления. Объекты государствен­ной собственности являют­ся одним из ресурсов в этой системе выс­шего уровня, обеспечивая ее функционирование в соответствии с уста­новленными показателями, ограничениями и критерия­ми в интересах общества;

- цели и задачи управления государственной собственнос­тью определя­ются интересами общества, целями и зада­чами государственного управления, в том числе, исходя из требований исполнения обязатель­ных функций госу­дарственного управления, предоставления услуг на­селе­нию. В их числе: обеспечение государственной, экологи­ческой и экономической безопасности; укрепление оборо­носпособности; рост благосостояния; стабильное эконо­мическое развитие; качественное ис­полнение соци­альных функций и предоставление услуг, в том числе в сферах здравоохранения, образования, сохранения наци­онального на­следия и т. д. Существенно, что цели и зада­чи государственного управ­ления могут меняться во вре­мени вместе с корректировками государст­венной полити­ки, развитием общества, возникающими изменениями в окружающем мире;

- поставленные цели и задачи управления, процесс их ре­ализации должны быть измеримы для каждого вида госу­дарственной собствен­ности в определенной сфере госу­дарственного управления. Для этого должны быть сфор­мулированы проблемно ориентированные системы соот­ветствующих показателей, в частности бюджетные показа­тели школ в абсолютном и отно­сительном (к местным бюд­жетам) измере­нии; рейтинги университетов; доли граж­дан, удовлетворенных качест­вом предоставляемых услуг; оценка леча­щим персоналом уровня орга­низации труда в больницах; количества дней, пропущенных трудоспо­собным населением по причине разных болезней; про­центы ушедших на пенсию граждан по состоянию здо­ровья и т. д.;

- различные виды объектов государственной собственнос­ти могут быть в различной мере предназначены для реше­ния поставленных задач госу­дар­ственного управления. По­этому, с одной стороны, реально ставить задачи построения относительно локальных систем управления от­дельными видами объектов государственной собственности, напри­мер, федеральной недвижи­мостью применительно к зданиям администра­тивного назначения, поддер­живаю­щим исполнение властных функций. И, с другой сторо­ны, необходима постановка задач комплексного ха­ракте­ра, например, рационального исполь­зования природных ресурсов, охраны памятников национального наследия, стабильного развития го­родских поселений. В таких по­становках вовлекае­мые в управление объекты государ­ственной собственности могут относиться к различ­ным видам объектов гражданского права. В то же время пере­сечения (то есть вовлечение одних и тех же объектов в различные системы и про­граммы) не должны быть про­тиворечивыми или дающими возмож­ность не­однознач­ного толкования. Это, например, связано с пробле­мами управления в рамках приватизационного и земельного законода­тельства, кадастрового учета, градостроительно­го регулирования, ох­раны памятников, бюджетного зако­нодательства и др.;

- управление государственной собственностью должно опираться на пол­ную систему правомочий и обязаннос­тей собственника, так как собствен­ность – это одновре­менно благо и ответственность. Прини­маемые планы, программы и управленческие решения должны быть на­целены не только на использование собственности, из­влечение при­были и других потребитель­ских выгод, но на ее содержание и сохран­ность, на развитие и приумноже­ние в целом национального богатства. Первое – это до­ходы, а второе, прежде всего и в значительных объемах – расходы собственника. Необходимую ин­теграцию право­мочий и обя­занностей в определенной мере отражает и помо­гает обеспечить бюд­жет. Здесь, в принципе, может быть сосредоточена пол­ная информация и представлен требуемый баланс доходных и расходных по­токов, свя­занных со всеми названными компонентами ответствен­ного управ­ле­ния государственной собственностью. Существенно, что диктуемые выс­шими уровнями цели и задачи, критерии и ограничения могут ме­няться с те­чением времени. Это связано, в частности, с возможными корректировками государственной политики, программ и планов соци­ально-экономического развития страны и ее территорий, сме­ной при­оритетов частных собственни­ков, а также кризисными процессами и иными возникающими изменениями в окружа­ющей среде, мировом и региональном экономическом, соци­альном и экологическом простран­ствах, у хозяйствующих субъектов других форм соб­ственности. При этом следует под­черкнуть, что взаимодействующие субъ­екты управле­ния, на­пример из государственного и частного секторов эконо­мики, могут иметь разнонаправленные интересы и различающиеся критерии качества управления.

В части отношений между субъектами различных форм собственности необходимо иметь в виду урегулирование возникающих проблем для каж­дого из сочетаний следую­щих взаимодействий:

- между государственными (в том числе федеральными и региональ­ными) и иными собственниками;

- между частными собственниками внутри частного секто­ра, в том числе в урегулировании отношений собственно­сти и оборота недвижимости между физическими лицами.

Именно в названном контексте организации эффективных взаимодейст­вий между субъектами различных форм собствен­ности важное место в сис­теме государственного управления собственностью приобретают схемы и механизмы государ­ственно-частного партнерства, новые подходы в комби­нирова­нии приватизационных процедур и арендных отношений и других со­временных форм и механизмов взаимодействий. Су­щественно, что целесооб­разность их применения и развития обусловлена объективной оценкой уровня управления на осно­ве разнообразных показателей качества управле­ния в сочета­нии с мерой достижения целей субъектов управления и поне­сен­ных ими затрат. Отсюда возникает актуальность оценки эффективности, ре­зультативности и качества управления соб­ственностью.

В Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации установлены следую­щие цели:

- увеличение доходов федерального бюджета на основе эф­фективного управления государственной собственностью;

- оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обес­печения устойчивых предпо­сылок для экономического роста;

- вовлечение максимального количества объектов государ­ственной собст­венности в процесс совершенствования управления;

- использование государственных активов в качестве инст­румента для при­влечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повышение конкурентоспособности коммерческих орга­низаций, улучше­ние финансово-экономических показа­телей их деятельности пу­тем содействия внутренним пре­образованиям в них и прекращению выполнения несвой­ственных им функций.

Для реализации указанных целей федеральным органам ис-юлнительной власти необходимо решить следующие задачи:

- полная инвентаризация объектов государственной соб­ственности, разра­ботка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инстру­ментов, детальная правовая регла­ментация процессов управления;

- оптимизация количества объектов управления и переход к пообъект­ному управлению;

- определение цели государственного управления по каж­дому объекту управления (группе объектов);

- обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- обеспечение контроля за использованием и сохраннос­тью государствен­ного имущества, а также контроля за де­ятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих.

Следует отметить, что в этой Концепции основное внимание уделено управлению имущественной собственностью государственных унитарных предприятий, государственных уч­реждений и государственной казны, а объ­екты государствен­ной собственности природно-ресурсной сферы в ней прак­ти­чески не рассмотрены, что в известной степени сказывается на эффектив­ности управления в этом важнейшем секторе отече­ственной экономики.

Для обеспечения наиболее эффективного функционирова­ния объектов собственности большое значение имеет страте­гическое управление, которое выражается в действиях, на­правленных на извлечение максимальных выгод из преиму­ществ субъекта управления и благоприятных эндогенных и экзо­генных факторов. Основой стратегического управления является стратегиче­ское планирование, позволяющее уста­новить будущее желаемое состояние объекта управления при помощи совокупности величин управляемых пара­метров в не­посредственной увязке с главными целями развития субъекта управления. Идеальный процесс стратегического планирова­ния — это ряд повторяющихся действий, включающих иссле­дование, сбор информации, анализ, принятие решений и оценку. Таким образом, стратегическое управ­ление заключа­ется в реализации стратегического плана. Особенности взаи­мосвязи элементов механизма стратегического управления зависят от его структуры и принципов действия, обусловлен­ных: уровнем иерархии субъ­екта управления, основными це­лями и задачами управления, видами потреб­ляемых ресурсов, жизненным циклом объекта управления, стадиями про­цесса управления, этапами цикла управления и результативностью воздейст­вия механизма управления на объект управления.

Основной целью создания, внедрения и функционирования системы управления имущественными отношениями является удовлетворение эконо­мических и социальных интересов от­дельных собственников, арендаторов, государства и общества в целом, всесторонне обоснованных с позиций наи­более эф­фективного использования недвижимого имущества как пред­мета потребления, реального и инвестиционного активов. Сре­ди наиболее значи­мых задач, от успешного решения которых зависит эффективное функциони­рование системы управления государственной собственностью, выделяют обеспечение:

- роста стоимости отдельных объектов собственности и зе­мельно-имуще­ственных комплексов в целом;

- максимизации доходов собственников от пользования, владения и распо­ряжения принадлежащими им имуще­ственными активами;

- увеличения объемов и повышения качества предоставля­емых услуг поку­пателям и арендаторам;

- позитивного взаимодействия с органами государственной власти;

- разъяснения необходимости наличия государственной собственности на определенные виды имущественных активов и поддержки ее при­влекательного имиджа в от­дельных социальных группах.

Объекты собственности государственного и иных собствен­ников, явля­ясь одним из базовых ресурсов в системах управле­ния высшего уровня (в том числе в системе государственного управления), поддерживают их качествен­ное функционирова­ние в соответствии с установленными для высших уров­ней целями, показателями, ограничениями и критериями. Следо­вательно, их определяют применительно к управлению госу­дарственной и иной собствен­ностью в соответствии с целями и задачами, критериями и ограничениями высших уровней иерархии государственного управления, в том числе исходя из требований исполнения обязательных функций государства, включая пре­доставление качественных услуг населению и хо­зяйствующим субъектам.

Важнейшими принципами государственного управления явля­ются ком­плексность и системность, позволяющие в соответ­ствии с главной целью развития экономики обеспечивать об­щую направленность и взаимодействие элементов системы управления и всех управленческих структур при органи­ческом сочетании административно-правовых и экономических мето­дов управления, а также использовать единый критерий интег­ральной (обоб­щающей) оценки эффективности управления. При этом властные органы управления государственной собственностью выполняют относительно обо­собленные функ­ции, каждая из которых включает определенные механизмы решения специфических задач с использованием соответству­ющих средств, методов и инструментов реализации.

Целостность состава принципов управления как видов вза­имоотношений между субъектами государственной и иных форм собственности определя­ется двумя характерными груп­пами: взаимоотношения при совпадающих и несовпадающих интересах. Состав принципов управления внутри этих групп предлагается систематизировать следующим образом.

1. При совпадающих интересах взаимодействующих государ­ственного, муниципального и иных форм собственников:

- развитие, сохранность и обеспечение качества среды оби­тания (в том числе земельной и иной недвижимости как ее основы), охрана и вос­становление памятников и дру­гих объектов национального наследия, находящихся в го­сударственной и иных формах собственности;

- качественный учет и надежная, обеспечивающая леги­тимность управле­ния и проведения сделок информация о ресурсах недвижимого имущества, их состоянии и ха­рактеристиках;

- минимизация вмешательства (нормативного и иного ха­рактера) государ­ства и его властных структур в отноше­ния между собственни­ками всех форм собственности.

2. При несовпадающих, разнонаправленных интересах и, соот­ветст­венно, различающихся критериях качества управления:

- приоритет общественных интересов – защита законного владельца и справедливая компенсация при их нарушении;

- нацеленность на результаты экономического, внешнепо­литического, во­енного и т. п. характера – гуманистичес­кая, социальная направлен­ность государственного управ­ления в целом;

- минимизация затрат финансовых и иных ресурсов государ­ственного управления для обеспечения хозяйственных и иных взаимодействий собственников – ответственное ис­полнение бремени содержания не­движимого имущества.

Приведенные структура и состав принципов не нацелены на выделение одного из них как наилучшего для тех или иных задач и условий управления. Работает логика сочетаний прин­ципов из обеих групп совпадающих и несов­падающих интере­сов в зависимости от типа рассматриваемой территории и выб­ранной стратегии ее развития (или вариаций того и другого). Тогда, на­пример, для территорий недропользовательского типа в числе доминирую­щих будут принципы неистощительного, рационального использования недр и иных природных ресур­сов. А затраты финансовых и иных ресурсов будут носить ог­раничительный характер. В свою очередь, приоритетная наце­лен­ность на результаты экономического характера (например, на экспорт добы­того сырья) будет сочетаться с ограничениями в форме разработки и реали­зации программ социального раз­вития территории, необходимым уровнем обязательного вме­шательства государства в условия недропользования.

Система управления государственной собственностью со­стоит из четы­рех взаимосвязанных сегментов (блоков): управ­ления отношениями собст­венности, функционального, ин­ституционально-организационного и эконо­мико-правового.