Глава 2. Концепция эффективного управления

 

Среди базовых принципов эффективности в теории управ­ления цен­тральное место принадлежит принципу иерархичес­кой соподчиненности в деятельности систем и подсистем раз личных уровней. Приоритетными яв­ляются цели, задачи, кри­терии функционирования главной системы и систем высшего уровня. Успешность, эффективность и качество работы систем бо­лее низких уровней иерархии, в том числе обеспечивающих подсистем, оп­ределяются мерой их содействия достижению целей и решению задач глав­ной системы.

В этом контексте объекты государственной собственности (земля, недра, здания, инфраструктура, информация, немате­риальные активы и т. д.) при всей их капиталоемкости являют­ся одним из ресурсов, обеспечивающих дос­тижение целей и решение задач государственного управления в целом. Соот­вет­ственно этому определяют и эффективность управления ими как в сово­купности, например, когда выдвигают тезис о необ­ходимости эффективного управления государственной соб­ственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности при постановках задач об эффективном исполь­зова­нии природных ресурсов или объектов федеральной недвижи­мости. В каждой из таких постановок приоритетным является понимание, для какой цели, проблемы или комплекса задач государственного управления будут ис­пользованы данные ре­сурсы государственной собственности. Отсюда исхо­дит пред­варяющее оценки эффективности определение взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекают в решение каждой из них. Затем устанавливают предъявляемые с уровня государственного управ­ления требо­вания к их характеристикам (количественным и качествен­ным), которые и будут определяющими в оценках эффектив­ности управления дан­ной совокупностью объектов государ­ственной собственности.

Решение проблем эффективного управления государствен­ной собствен­ностью постоянно находится в числе первооче­редных задач, стоящих перед федеральными и всеми уровнями региональных органов власти. В современ­ных условиях они приобретают еще большее значение. Это обусловлено, с од­ной стороны, наличием крупнейших в мире ресурсов недр, земельной и иной недвижимости, традиционно находящихся в государственной собствен­ности. С другой стороны, не­удовлетворительным уровнем качества жизни, слабым инф­раструктурным обеспечением обширных территорий страны и ее регионов. Свою важную роль также играет сложивший­ся за многие десятиле­тия общественно ориентированный менталитет населения в отношении к го­сударственной соб­ственности. Правильно выстроенное, эффективное управле­ние должно помочь в преодолении сложившихся противоре­чий и не­достатков, максимизировать позитивные результаты владения, пользования и распоряжения объектами государ­ственной собственности. Исследуя эту про­блему, необходи­мо ориентироваться на базовые принципы обшей теории уп­равления и ее разделов по эффективности и при их адапта­ции учитывать осо­бенности государственного управления и специфические свойства различных видов объектов государ­ственной собственности.

2.1. Эффективность и принципы критериального управ­ления

 

Категорию эффективности (как определенного соотноше­ния результатов и затрат, произведенных на их достижение) относят к понятию критериаль­ности – ключевому в определе­нии управления, в организации практически любой целенап­равленной деятельности. Как отмечалось, под управлением понимают целенаправленный и контролируемый перевод объекта из началь­ного состояние в запланированное в меняю­щейся внешней и внутренней среде, который осуществляют некоторым лучшим образом.

Применительно к государствен­ной собственности это может быть:

- накопление националь­ного богатства; охрана национального наследия;

- исследова­ние, рациональное ис­пользование, охрана и воспроизводство природных ресурсов;

- устойчивое развитие производственной и социальной инфраструктуры в масштабах страны и регионов и т. д.

И все это необходимо делать некоторым лучшим обра зом и, в частно­сти, эффективно, в смысле определенно лучшего соот­ношения производи­мых затрат и достигаемых результатов.

Критериальность как требование управлять именно лучшим образом (а не как получится) может проявляться в различных формах. При этом опти­мальное управление подразумевает уп­равление не просто лучшее, а наилуч­шее из всех возможных и сравниваемых по установленному критерию. Так, наилучшим может быть управление государственной собственностью, обес­печивающее решение поставленной задачи с наименьши­ми затратами финан­совых, материальных или иных ресурсов, либо достижение цели за мини­мально возможное время. Чаще все-таки оперируют с понятиями не опти­мальных, а лучших решений. Так, если затруднительно предъявить для обос­нован­ного выбора множество всех возможных вариантов управле­ния, то ог­раничиваются сравнением определенного числа до­пустимых или известных решений.

Кроме того, поиск оптимального управления по одному критерию остав­ляет за рамками выбора варианты, несколько худшие в сравнении со строго оптимальными решениями по данному критерию, но в то же время лучшие по другим призна­кам. Желание найти решения, лучшие одновременно по не­скольким критериям (многокритериальный выбор), еще более осложняет за­дачу. Поиск решения приводит к построению так называемых областей Па­рето-оптимальности, когда последу­ющие улучшения по любому из крите­риев невозможны без ухудшений оценок по другим интересующим нас кри­териям.

Тем не менее, как бы ни были сложны постановки задач и целенаправ­ленный поиск управлений, стремление найти в ка­кой-либо мере лучшие из них присутствует всегда. И, соответ­ственно, требование критериальности для выбора лучшего, в частности эффективного управления, также является не­отъем­лемым. Это тем более присуще системам управления государ­ственной собственностью, поскольку общество, поручившее государственным органам распоряжаться национальным бо­гатством, пристально и с повышенной заин­тересованностью следит за тем, чтобы им управляли лучшим образом.

Разнородный характер компонентов в оценках эффективности. В поисках путей решения проблемы эффективности следует иметь в виду, что при ее расчетах, наряду с традиционной мак­симизацией доходных потоков, необходимо вовлекать в оценку критерии комплексного характера, такие как общественная экономическая и социальная эффективность. Боль­шинство по­исков здесь связано с формированием состава и информаци­он­ным наполне­нием нефинансовых компонентов критериев эффективности. В этом контек­сте ведущую роль играет функци­ональное назначение системы управления, в том числе ее отрас­левая принадлежность и направленность в социальной сфере.

Так, в организациях здравоохранения используют соотно­шения количе­ства рабочих мест лечащего персонала и динами­ки приемов больных, ком­фортности рабочих мест врачей и удовлетворенности больных, показателей качества предостав­ляемых медицинских услуг. В инфраструктурных проек­тах до­рожного строительства в числе важнейших будут показатели качества дорог, средних скоростей и интенсивности транспор­тных потоков. В про­граммах развития территорий и освоения ресурсного потенциала приоритет­ными будут как доходные потоки от экспорта сырья, так и социальные пока­затели рос­та уровня жизни и трудовой занятости местного населения, инфра­структурного обеспечения новых производств и соци­альной сферы, защиты окружающей среды и охраны природы.

Решение проблемы оценки эффективности и возможностей ее покомпо­нентного улучшения в пространстве разнородных показателей ищут по сле­дующим основным направлениям.

1. Модификация финансового компонента оценки за счет комбинации используемых показателей и экспертных коррек­тировок получаемых расче­тов. Корректировки призваны коли­чественным образом учитывать влияние социальных и иных качественных показателей управления. В этом случае диапазо­ны и конкретные значения отдельных корректирующих коэф­фициен­тов будут отражать возможности и направления иско­мых улучшений.

2. Формирование систем показателей, явным образом ин­тегрирующих стоимостные и других видов качественные пока­затели эффективности управ­ления. Оценку проводят в неодно­родном пространстве критериев. При этом финансовые показа­тели эффективности целенаправленно дополняют, комби­нируют с заранее установленными и измеренными нефинансовыми показате­лями достигаемых результатов.

Оценивая текущее состояние или подводя итога упраапения за конкрет­ный период, можно использовать принципы много­параметрического сравне­ния с лучшими из известных систем аналогичного типа, действующими в сходных условиях внеш­ней среды. Такой подход позволяет определенным образом ранжировать системы и выявлять лучшие по отдельным ком­понен­там интегральной оценки и анализировать возможности улучшений по каж­дому из них. В частном случае, при исклю­чении из анализа финансовых по­казателей и концентрации внимания на достижении поставленных целей, из­меряемых в пространстве социальных, региональных и т. д. показателей ка­чественного типа, оценка эффективности трансформирует­ся в оценку резуль­тативности, где главным будет установление меры достижения целей управ­ления.

 

2.2. Проблема эффективности во взаимодействиях государства и ча­стного сектора

 

К настоящему времени в оценках эффективности многооб­разных форм и конкретных проектов взаимодействий государ­ственного собственника с субъектами частного сектора накоп­лен вполне определенный опыт использо­вания современных методов и инструментов исследований и разработок. В их чис­ле: методы оценки эффективности капитальных вложений; стандарты бизнес-планирования и управления проектами; концепции, принципы и ме­тоды оценки государственного иму­щества, проектов девелопмента недвижи­мости и др. Наряду с этим, в последнее время получают активное развитие тенден­ции нестрогих оптимизационных решений и качественных оценок, своеобразная «расширенная» концепция использова­ния критериев комплекс­ного социатьно-экономического ха­рактера. Это, например, проявляется при обоснованиях и оценках эффективности проектов государственно-частного партнерства. Здесь важную роль играет корневая сущность вза­имодействий государства и частного сектора, в общем контек­сте выходящая за рамки тра­диционных норм гражданско-пра­вовых отношений и стандартов количест­венной оценки крите­риев эффективности, во многом опирающаяся на прин­ципы социальной ответственности и взаимного доверия. При этом харак­терно, что на стадии реализации механизмы конкретных проектов должны строго соответствовать положениям права (гражданского, публичного и т. д.), в том числе договоров под­ряда и концессии, градостроительного регули­рования, инвес­тирования в проекты развития, приватизации, аренды и т. д.

Рассмотрим положения названной «расширенной» концеп­ции и выте­кающие из нее подходы к подготовке, обоснованию и проведению оценоч­ных расчетов эффективности взаимодей­ствий государства и субъектов част­ного сектора. При этом, используя мировой опыт оценки, акцент будем де­лать, в пер­вую очередь, на проблемах государственного участника, доби­вающегося, в конечном счете, улучшений и качественного ре­шения проблем в зоне своей исключительной ответственнос­ти и в системном соподчинении общественным интересам, целям и задачам государственного управления в целом.

I. Обязательность оценки эффективности взаимодействий. Изначально необходимо подчеркнуть, что обоснованность и определенная доказатель­ность являются необходимыми ком­понентами для принятия согласованных решений о выборе форм и условий взаимодействий государства и субъектов час­тного сектора. Подобное требование применительно к конк­ретным про­граммам и проектам крупномасштабных и длитель­ных взаимодействий мо­жет вызывать к жизни принципиально новые подходы и методы оценки эф­фективности для каждого из участников, существенно более сложные в срав­нении с тра диционными стандартами оценки инвестиционных проектов, од­нозначными алгоритмами определения лучших вариантов. Это означает не только необходимость разработки и введения в технологию взаимодействий таких стандартов оценки, но и масштабные образовательные процессы в сис­теме государ­ственных органов для реального освоения новых стандартов и самостоятельного ответственного пользования ими. То есть работа со стан­дартами должна быть встроена в технологию профессиональной деятельно­сти служащих соответствующих подразделений.

2. Принципы выбора механизма взаимодействий. Перед при­нятием ре­шения о формах и условиях взаимодействий важно убедиться, что оценка их эффективности отвечала следующим принципам.

Принцип доступности. Считается, что существуют опреде­ленные фи­нансовые и иные ресурсные границы для при­нятия решений по проектам взаимодействий для каждой из государственных структур, связанных с соот­ветствую­щими зонами исключительной ответственности перед обществом. Тогда доступность проекта будет определять­ся рамками делегированных сверху (соответствующим министерством финансов, бюджетом и т. д.) гра­ниц рас­ходов и ограничениями общих инвестиционных планов, реализуемых в рамках данной структуры. На всех этапах проекта взаимодействий от его подготовки и в процессе реализации государственный участник должен иметь вы­сокую степень уверенности в том, что проект является приемлемым.

Принцип реализуемости. Это требование по сути соответ­ствует из­вестной по стандартам управления проектами оценке осуществимости про­екта. При этом следует обра­щать внимание не только на оценку возможно­стей реализа­ции в срок, в соответствии с нормами затрат, спецификаци­ями и технологическими требованиями для инвестицион­ной (строительной) части проекта, но и для длительного периода эксплуатации объекта взаимодейст­вий. Проверяют правовую базу, реальность применения запланированных механизмов земельно-имущественных отношений, дина­мику изменений пра­вомочий собственности. В экономи­ческом плане большое значение в контек­сте обеспечения осуществимости и увеличения инвестиционной привле­ка­тельности взаимодействий могут играть возможности использования смеж­ных деловых активностей. Так, в проектах строительства автомагистралей это может быть включение в бизнес-планы строительства и эксплуатации расположенных вдоль трассы торгово-развлекательных центров, магазинов розничной торговли, автозаправоч­ных станций, пунктов обслуживания, гос­тиниц и других объектов малого и среднего бизнеса.

Принцип конкурентности. В сфере деятельности планиру­емых взаи­модействий должна существовать и быть дос­тупной для данной государст­венной структуры рыночная среда. Так, не допускается проведение конкур­сов с одним участником и, более того, в странах ЕС не разрешается проведе­ние конкурсов на государственные контракты и при наличии нескольких участников, если один из них явно доминирует. Требование конкурентности является одним из наиболее сложных. Здесь играет роль недоста­точный по­зитивный опыт взаимодействий, невысокая инвестиционная привлекатель­ность бизнеса в зонах от­ветственной деятельности государства (требующая с его стороны активных организационно-экономических ре­шений, для которых также не накоплен достаточный опыт), большое внимание средств массовой информации и критическая настроенность общественного мнения.

Принцип стабильности и устойчивой реализации результа­тов взаи­мо­действий. Под этим подразумевается наличие перспектив эффективного ис­пользования результатов в смысле стабильного, качественного и доступ­ного предо­ставления услуг конечному потребителю – населению. Для этого не­обходима хорошо продуманная и, насколько возможно, детальная оценка бу­дущих потоков запросов потребителей, их платежеспособности и организа­ции бюджетной поддержки. Подобные оценки должны быть доступными на ранних стадиях подготовки проектов вза­имодействий, а далее – предусмот­рены процедуры для их регулярного анализа и актуализации.

3. Требование альтернативности. Процесс подготовки и ре­ализации про­ектов взаимодействий должен иметь возможность развиваться по альтер­на­тивным вариантам. Причем альтерна­тивы должны рассматриваться как при обосновании выбора формы взаимодействий (совместное предприятие, парт­нер­ство, инвестиционный конкурс, прямая государственная за­купка и т. д.), так и потом – в процессе разработки и реализа­ции проектов. Например, в до­кументах ЕС подчеркивается, что не должно быть предвзятости или пред­поч­тений в пользу од­ного варианта взаимодействий, а положению альтерна­тив­но­сти необходимо следовать в течение всего процесса подготов­ки и реа­лиза­ции проекта.

4. Учет и разделение рисков. Разделение, связанное с учетом рисков, в настоящее время характерно для бизнес-планов прак­тически всех форм взаи­модействий хозяйствующих субъектов. Основная критика направлена на то, что реальная стоимость конкретных проектов скрывается за аргументами больших рис­ков и соответствующих процентных ставок. Поэтому целесооб­разно подчеркнуть конструктивные положения, свойственные именно вы­бранной форме взаимодействий, например, проек­там государственно-част­ного партнерства. Здесь все или боль­шая часть рисков передают партнеру из частного сектора, а за государственным участником закрепляют риски урегу­лирова­ния нормативных проблем земельно-имущественной сферы и форс-мажорных ситуаций. В числе подлежащих учету неры­ночных факторов риска: возможные экологические и соци­альные последствия, стратегические риски (типа возможных изменений в государственной политике, например, относи­тельно развития платной системы образования или предостав­ления услуг в сфере здравоохранения).

5. Повышение требований к качеству результатов взаимодей­ствий. Представляется важным осмысление мировой практи­ки планомерного по­вышения требований к качеству результа­тов взаимодействий: построенных объектов градостроительной инфраструктуры, услуг населению, поставлен­ных по государ­ственному заказу товаров и т. д. Очевидно, что это ведет к удо­рожанию подготавливаемых проектов взаимодействий и нео­днозначно оцениваемым финансовым и социальным резуль­татам. Но это и реальные тенденции в решении проблем улучшения среды жизнеобитания населения и профессиональ­ной деятельности хозяйствующих субъектов, качества услуг в зоне ответственности государства, во взаимодействиях госу­дарства с населе­нием в целом. Таким образом, на современном этапе социально-экономиче­ского развития минимизация зат­рат или максимизация бюджетных доходов не являются перво­степенными факторами при выборе вариантов форм и ус­ловий взаимодействий.

6. Программно-техническая база оценки эффективности. Выбираемые программные средства должны обеспечивать воз­можность включения требо­ваний и рекомендаций норматив­ных документов исполнительной власти для проектов с госу­дарственным участием, межрегионального характера, входя­щих в социальные программы и др. по налогообложению, процентным став­кам, коэффициентам дисконтирования и т. д. Так, предусмотренные партнер­скими соглашениями смены форм собственности и состава правомочий соб­ственника будут приводить к определенным изменениям в финансовых пото­ках и результатах оценочных расчетов, связанных с налогообложе­нием, нор­мируемыми ставками арендной платы и платы за землепользование, тари­фами за предоставляемые услуги.

Принципиально требованием к программно-техническим средствам яв­ляется обеспечение для пользователя возможно­стей работать в диалоговом режиме. Методологическая значи­мость этого требования связана с тем, что непосредственным пользователем этих средств объявляют государственных служа­щих тех структур, которые инициируют взаимодействия. Они должны будут самостоятельно и регулярно работать с этими средствами в режиме мониторинга, в диалоговом режиме ана­лизировать и прогнозировать ход подготовки и реализации проектов, динамику и тенденции их показателей и результатов, оценивать варианты возможных решений. Это, в свою очередь, поднимает важную и масштабную проблему обучения персона­ла служащих методологии анализа и принятия решений, кон­цепции и принципам оценки результатов, технологии работы с программно-техническими средствами.