Различают три следующих типа управления.

1. Прямое управление, при котором управляющие воздей­ствия от аппа­рата управления поступают прямо на объект уп­равления. При этом ру­ководитель управляемого объекта орга­низационно входит в структуру центрального аппарата управ­ления или напрямую ей подчиняется. Центральный аппарат непосредственно устанавливает задания и кон­тролирует про­цесс управления. Применительно к недвижимости к по­добно­му типу управления можно отнести схемы оперативного управ­ления государственными и муниципальными унитарными предпри­ятиями и учреждениями.

2. Косвенное управление, при котором формируется специ­альная, не при­надлежащая непосредственно центральному аппарату субъекта управления, внешняя управленческая струк­тура. Ей передают основ­ные управленческие функции, разде­ляют риски и ответственность, а также, в известной мере, результаты управления. Центральный аппарат устанавливает цели и приемлемые для него показателя качества управ­ления и, главным образом, контролирует их достижение. Примени­тельно к недвижимости к подобному типу управления можно отнести схемы доверительного управления, структуры испол­нительных органов власти, представляющих интересы соб­ственников государственного и муниципального имущества.

3. Параметрическое управление, при котором необходимые воздейст­вия на объект управления осуществляются через вне­шнюю среду, из­менения условий управления. Центральный аппарат, по возможности, целенаправленно воздействует на параметры внешней среды. Это мо­гут быть, например, после­довательные изменения правового поля управления, финансо­во-экономических условий, предоставляемых на­логовых и иных льгот, накладываемых обременении и ограничений, пра­вил, нормативов и стандартов хозяйственной и производствен­но-технологической деятельности.

Содержание управления собственностью раскрывается че­рез общие функции управления, которые применительно к рассматриваемой сфере имеют определенные особенности:

- функция планирования – в разработке иерархии планов, в частности, с использованием программно-целевого под­хода с учетом необходимо­сти реализации конкретных за­дач управления собственностью;

- функция организации – в создании системы менеджмен­та, своевре­менно обеспечивающей деятельность по уп­равлению собственностью требуемым количеством ресур­сов (материальных, трудовых, финансо­вых, инфраструк­турных и др.) и ориентированной на достижение целей субъекта собственности при условии выполнения им обя­зательств об­ременения;

- функция мотивации – в побуждении участников отноше­ний собственно­сти к достижению поставленных целей;

- функция контроля – в реализации учета и постоянного мониторинга со­циально-экономических параметров функционирования и развития объекта собственности;

- функция регулирования – в реализации мер по корректи­ровке планов, системы управления, а также побудитель­ных мотивов при изменении состояния внутренней и внешней среды (изменении целевых установок на выс­ших уровнях государственного управления, глобальных, регио­нальных и отраслевых экономических тенденций, возникновении соци­альной напряженности, корректи­ровке нормативной правовой базы, появлении форс-ма­жорных обстоятельств и т. п.)

Внешняя среда управления собственностью представляет собой множе­ство пространств, в которых производят сделки, существуют и преобразу­ются исследуемые объекты собствен­ности и которые напрямую или опосре­дованно влияют на со­стояние и характеристики объектов и субъектов управ­ления, подготавливаемые и реализуемые ими воздействия и их резуль­таты. Состав и иерархия значимости пространств, степень их влияния на процессы управления во многом зависят от вида объектов собственности, условий управления, целей и задач, диктуемых системами высшего уровня. Так, для объектов не­движимого имущества в основной перечень входят следующие пространства:

- градостроительная среда (в физическом, географическом, архитек­турно-планировочном и т. д. пространстве), где расположены и функ­циони­руют, строят и обустраивают, охраняют и восстанавливают, ис­пользуют и модернизиру­ют соответствующие объекты недвижимости: здания и соору­жения, земельные участки и расположенные на них лес­ные и иные природ­ные ресурсы, участки недр;

- гражданско-правовая среда, определяющая правовую базу для регули­ро­вания земельно-имущественных отноше­ний, легитимных взаимодей­ствий собственников, граж­данского оборота недвижимого имущества и т. д. Ее ос­но­ву составляют положения Конституции Российской Фе­де­рации, Граждан­ского, Земельного и других кодексов и законов РФ и ее субъектов, норма­тивно-правовые акты муниципального уровня;

- экономическая среда, определяющая финансово-экономи­ческие ха­ракте­ристики и параметры объектов и процес­сов управления. В их числе: цены и ставки аренды, сто­имостные и иные показатели резуль­татов и эффек­тивности государственного управления и управления не­движимос­тью, со­держание и алгоритмы применяемых экономичес­ких, в том числе рыночных, механизмов, характеристики платежеспособ­ного спроса и предложения, ме­ханизмы и параметры налогообложения и инвестирования, показа­тели пла­нов, программ и проектов развития;

- социальная (социально-политическая среда), отражающая принятые в обществе и государственной стратегии нормы социально-культурных и эти­ческих отношений и регули­рования интересов (в том числе и несов­падаю­щих) госу­дарства и общества, власти и населения, взаимодейст­ву­ющих субъ­ектов различных форм собственности, масш­табов и ме­стоположения;

- другие пространства (например, технологическое, эколо­гическое и т. д.), определяющие в ряде случаев весьма значимые требования и огра­ниче­ния в отношении объек­тов и субъектов управления собственно­стью.

Исходя из общих принципов системного подхода при раз­работке кон­цептуальных основ системы управления собствен­ностью необходимо учиты­вать ее следующие особенности.

1. Соподчиненность общим целям и задачам государственного управ­ления, которые являются первичными, основополагаю­щими для всех систем и подсистем управления собственнос­тью. Они в полной мере определяют структуру, масштабы и требуемые характеристики вовлекаемых в эти про­цессы ресур­сов (финансовых, трудовых и др.)

2. Полнота – включение в структуры и процессы системы управления собственностью всех управленческих функций (прогнозирование, планиро­вание, регулирование, учет, конт­роль, анализ и статистику), стадий жизнен­ного цикла вовлека­емых в управление и создаваемых объектов собственно­сти (от их формирования до прекращения) и наиболее полного состава под­систем обеспечения, в том числе информационного, кадро­вого, организаци­онного, экономического, научно-методичес­кого, нормативно-правового.

3. Эффективность – отвечающее интересам государств со­отношение полученных результатов (экономических, соци­альных, экологических др.) и произведенных для этого затрат (трудовых, финансовых, материально-техни­ческих, имуще­ственных и информационных ресурсов).

4. Результативность – степень выполнения поставленных перед объек­том собственности задач, мера содействия дости­жению социально-экономи­ческих целей развития государства за счет разработки и реализации отдель­ных программ, проек­тов и мероприятий. Для оценки и обеспечения результа­тивно­сти управления следует сгруппировать и соотнести задачи уп­равления субъекта собственности и состав обеспечивающих их решение имуществен­ных ресурсов, определить соответствую­щие механизмы и процедуры управ­ления в этой сфере.

5. Качество – совокупность различных свойств, отражаю­щих соответ­ствие установленным стандартам и ограничениям как в процессе, так и по ре­зультатам управления. При этом стандарты для каждого из видов объектов собственности необ­ходимо увязать со стандартами качества исполняемых с их применением функций и предоставляемых услуг.

6. Гибкость – возможность мобильного изменения показа­телей вовле­каемых (используемых) объектов собственности в соответствии с возникаю­щими актуальными задачами разви­тия страны.

Главное место в управлении собственностью должны зани­мать вопросы о том, какое необходимо имущество, с какими функциональными свойствами и качеством, как структурно и пространственно оно должно быть распреде­лено с тем, чтобы наиболее эффективно выполнять функции управления, удов­летворять общественные интересы.

1.3. Механизмы и модель управления государственной собственно­стью

 

Под механизмами управления государственной собствен­ностью будем понимать совокупность принципов, методов, схем и правил организационно-экономических, информаци­онных, правовых и иных регулируемых взаимо­действий меж­ду субъектами управления и участниками земельно-имуще­ст­венных отношений применительно к объектам государ­ственной собственно­сти.

Объекты государственной собственности, являясь обеспе­чивающим ре­сурсом, в своем развитии и использовании изна­чально следуют целям и зада­чам, критериям и ограничениям государственного управления социального, экономического, культурно-исторического, оборонного, экологического и т. д. характера. При этом во всех случаях управление объектами государствен­ной собственности (в том числе проводимые пре­образования и сделки), при всей их капиталоемкости и обще­ственной значимости, с одной стороны, и «вторичном» обеспе­чивающем предназначении – с другой, должно быть обоснован­ным и эффективным. Различными могут быть содержание понятия и наполнение показателей эффективности.

Одна из основных классификаций для проводимых опера­ций с объек­тами государственной собственности выделяет зада­чи коммерческие и не­коммерческие, связанные и несвязанные с вовлечением этих объектов в гра­жданский оборот. Соответствен­но, решение проблемы эффективности будет базироваться на традиционных понятиях типа денежно-стоимостных оценок (финансово-экономической рентабельности и т. п.) или на более сложных комплексных критериях и оценках не только стоимостного содержания. Так, в аукционных процедурах по продаже пакетов акций, продаже или сдаче в аренду объектов недвижимого имущества будут доминировать стоимостные критерии, ориентированные на максимизацию бюджетных доходов собст­венника. В программах и проектах социальной направленности на первом плане будут показатели качества жизни и конкретных услуг, предоставляе­мых населению.

Характерно, что применительно к ряду вовлекаемых в хо­зяйственный оборот объектов государственной собственности (в частности, для обшир­ного разнообразия природных ресур­сов) оценки типа рентабельности тре­буют дополнительных разъяснений. Действительно, с одной стороны, всякий матери­альный ресурс, находящийся в любой форме собственности и востре­бованный для хозяйственной деятельности самого соб­ственника или иных взаимодействующих с ним субъектов, как правило, вовлекают в хозяйствен­ный оборот на рентабельной основе для каждого из его участников. В то же время принцип рентабельного вовлечения природных ресурсов в хозяйствен­ный оборот должен охватывать все необходимые звенья техно­логической це­почки отношений собственника и пользователей с природными ресурсами: изучение – воспроизводство – ис­пользование (а при необходимости и пе­ре­работка) – охрана природных ресурсов. То есть при разработках новых и со­вер­шенствовании действующих механизмов управления природ­ными ре­сур­сами следует ориентироваться на понимание рен­табельности в опреде­ленном комплексном смысле, с учетом требований всей названной техноло­гической цепочки. При этом для различных видов природных ресурсов она может иметь большее число технологических звеньев. В частности в недро­пользо­вании большое значение может составить пробле­ма стабильного экс­порта минерального сырья, в лесопользова­нии – глубокая переработка сы­рья и т. д. Названный комплек­сный подход позволит обеспечивать достиже­ние соци­ально направленной, интегральной эффективности, в том числе фи­нансово-экономической эффективности управления природ­ными ресурсами с пози­ций максимизации доходности, вклю­чая доходность консолидирован­ного бюджета государственно­го собственника федерального и регионального уровней.

Принципы формирования систем показателей в механизмах управ­ления. Одним из важнейших для государственного собственника критериев управления является обеспечение качества управля­емых ресурсов (удовле­творение определенной системе стан­дартов, норм и ограничений по состоя­нию набора показателей среды обитания). Однако могут возникать противо­речия дан­ного критерия качества с критерием максимизации бюджетной и иной доходности по результатам управления.

Так, в договорах, связанных с использованием имуществен­ных комплек­сов и отдельных зданий – памятников, очевидно, не будут первенствовать оценки доходных потоков в бюджеты государственного собственника. Ве­дущее место займут соци­ально-культурные, архитектурно-эстетические ас­пекты, тре­бования сохранности, реставрации исторических зданий и со­ору­жений и т. д. Эффективность управления в сфере приро­допользования должна обеспечиваться не только в рамках вышеупомянутой технологиче­ской цепочки «изучение – ис­пользование – воспроизводство – охрана при­родных ресур­сов», но и с учетом системы специальных показателей качества окружающей среды и состояния природы. При этом следует учитывать, что различные виды ресурсов государственной соб­ственности при разных преду­смотренных законами и потреб­ностями общества целях и направлениях ис­пользования, в пер­вую очередь за рамками хозяйственной деятельности, мо­гут иметь собственные критерии максимизации, сохранения или минимиза­ции потерь качества.

Таким образом, при разработках и использовании механиз­мов управле­ния необходимо определить принципы построения систем показателей, по которым может быть произведена ре­альная оценка каждого из управляемых компонентов и его потенциала в каждой из планируемых сфер использования как обеспечивающих ресурсов жизнедеятельности общества.

Сформирован­ные по названному принципу системы показате­лей должны составлять мето­дическую и информационно-тех­нологическую ос­нову:

- формирования, ведения, хранения, обновления и пред­ставления ин­фор­мации в базах данных подсистем учета и развития по каждому из видов объектов государственной собственности;

- разрабатываемых программ и планов ввода и вывода из оборота, управ­ления и развития или иных форм исполь­зования конкретных объектов каждого из видов ресурсов государственного собственника, а также про­грамм и пла­нов по их изучению, сохранности и воспроизводству;

- системы информационного обеспечения управления го­сударственной собственностью, действующей на единой методологической, про­граммно-технической и телеком­муникационной базе и во взаимосвязи с системами го­су­дарственного управления федерального и региональ­ных уровней;

- выработки интегральных оценок ресурсного потенциала, рентабельно­сти использования, текущего состояния и перспектив развития в целом и в различных сочетаниях, имея в виду возможность в последующем оценки и на­копления национального богатства страны и регионов.

Потенциал и альтернативность управления. Важнейшим условием при поисках и обосновании эффек­тивного управления является выявление возможностей освое­ния и развития ресурсного потенциала и альтернатив управле­ния объектами государственной собственности. Понятие потен­циала развития нашло в настоящее время широкое применение в управлении не­движимостью, земельными участками, имуще­ственными комплексами пред­приятий. Оно является весьма полезным для анализа и выбора стратегии управления и кон­кретных управленческих воздействий по отношению к раз­лич­ным видам объектов собственности. Потенциалом развития и управления могут обладать, например: требующие реконструк­ции и высвобождаемые производственные мощности компа­ний добывающих и перерабатывающих отраслей, непрофильные активы, пустующие или подготовленные к сдаче в аренду земельные участки, объекты незавершенного строительства, государ­ственные и муниципальные унитарные предприятия в периоды предпривати­зационной подготовки, постприватиза­ционной поддержки и поиска стратеги­ческого инвестора.

Следует отметить, что именно потенциал и неоднознач­ность являются важнейшей предпосылкой существования аль­тернатив и улучшения управле­ния. Среди других аргументов альтернативности могут быть: смена крите­риев эффективно­сти управления и ограничений, разработка различных сцена­риев развития для объекта и окружающей среды, субъектив­ные фак­торы в аппарате управления, в частности в форме раз­личных и меняющихся предпочтений при выборе того или иного управленческого решения.

В каче­стве примеров целе­направленного формирования альтернатив управления назо­вем следующие:

- проектирование серии вариантов при инвестиционной подготовке объ­екта развития как некоторого набора раз­личных альтернативных схем и планов развития (модер­низации технологических процессов, подго­товки зе­мель­ного участка, сноса ветхих сооружений, предварительного ввода в экс­плуатацию объектов современной инфраструк­туры в пол­ном или мини­мально необходимом объеме, многовариантных финан­совых схем с различ­ными усло­виями кредитования и т. д.);

- проработка вариантов постприватизационной поддержки предприятия при различных схемах участия государ­ственного собственника в созда­вае­мом акционерном об­ществе или в ситуациях, предваряющих обрат­ные про­цес­сы – национализации или выкупа ранее неудачно прива­ти­зированного, но важного для общественных нужд предприятия;

- множественные расчетные варианты для определения приемлемых сро­ков и условий арендных договоров, в ча­стности условий пересмотра ста­вок арендной платы;

- разработка вариантных сценариев развития, определяе­мых диапазо­нами возможных изменений параметров развития (например, ожидае­мых цен на ресурсы и готовую продукцию, условий открытия кредитов и их возврата). Управленческие преобразования, поиск новых форм в уп­равлении не явля­ются самоцелью государственного собствен­ника. Необходимость изменений диктуется, главным образом, складываю­щимися условиями, сменой страте­гий развития, внешними предпосыл­ками, связанными с изменениями эко­но­мической и политической конъюнктуры, возникающими проблемами соци­ально-экономических реформ, проблемами повышения жизненного уровня, охраны окру­жающей среды, эффективности хозяйствования при дефиците собст­венных средств и привлекаемых инвестиций.

Иерархия соподчиненности в управлении государственной собст­венно­стью. Система и механизмы управления объектами государствен­ной собствен­ности должны носить целенаправленный, ориен­тированный на ко­нечный ре­зультат характер, соответствовать принципам, целям и задачам го­сударст­венного управления социально-экономическим развитием страны и ее регио­нов, в том числе:

- приоритетам, целям и задачам государственного управле­ния и его сис­тем, включая управление государственной собственностью и ее компо­нентами (недвижимым иму­ществом и имущественными комплексами пред­приятий, объектами интеллектуальной собственности, пакетами акций и до­лями, находящимися в государственной соб­ственности), с учетом взаимодей­ствий, целей и задач фе­дерального и регионального уровней управления;

- приоритетам, целям и задачам государственной полити­ки управления зе­мельно-имущественными отношениями и отношениями собственно­сти в целом, сочетая при этом критерии качества и охраны среды оби­тания, соци­альные аспекты и рост благосостояния населения, прин­ципы рационального природопользования, экологической безопасности и устойчивого развития, а также критерии доходности и наполнения бюджетов всех уровней госу­дарст­венного и муниципального управле­ния;

- положениям законодательных и иных нормативных пра­вовых доку­мен­тов в части регулирования оборотоспособности всех видов объектов го­сударственной собственности как объектов гражданского права, в том числе с учетом тенденций в последовательном развитии и рацио­нальном сочетании норм и положений гражданского и админист­ратив­ного права.

Система управления объектами государственной собствен­ности должна в комплексе охватывать все необходимые орга­низационно-технологические компоненты, всех участников государственных и частных структур и про­цессы их взаимодей­ствий, в том числе:

- объекты и субъекты собственности в их полном класси­фикационном мно­гообразии по отраслевым признакам, объектному составу, отноше­ниям и формам собственно­сти, федеральному и региональному уров­ням государ­ственного управления;

- полный комплекс управленческих функций, включая планирование и прогнозирование, учет и регистрацию, оценку и экспертизу, кон­трольно-надзорные, регулятив­ные и др. функции;

- все необходимые звенья в технологической системе «изу­чение – воспро­изводство (реставрация и др.) – исполь­зование (и переработка) – развитие – охрана» объектов государственной собственности.

Система управления (с учетом классификационного много­образия видов объектов собственности и их оборотоспособности) должна быть ориентиро­вана на применение возможно более полного комплекса современных меха­низмов управле­ния собственностью, включая следующие действующие и по­тенциально возможные для отечественных условий:

- многообразие схем приватизации государственного иму­щества и имуще­ственных комплексов и иных форм раз­государствления;

- административные формы – лицензионные соглашения с экономиче­скими, экологическими, правовыми (в том чис­ле в части оборота прав) и другими условиями доступа к пользованию ресурсами государствен­ной собственности;

- сдачу в аренду и иные формы временного возмездного пользования, включая схемы и механизмы доверительно­го управления, концессион­ных соглашений и др.;

- государственно-частное партнерство, основанное на стратегическом пла­новом взаимодействии государствен­ного и частного сектора, реали­зуемое через различные со­четания договорных и иных соглашений, со­временных модификаций арендных отношений, схем финансирова­ния и перераспределения рисков и функций управления.

Система управления объектами государственной соб­ственности должна включать все необходимые подсистемы и механизмы:

- подсистемы и механизмы информационного обеспече­ния (базы и банки данных; классификаторы, реестры, регистры и кадастры; схемы и рег­ламенты доступа, пользования, движения, хранения и представления ин­фор­мации и т. д.);

- подсистемы нормативного правового обеспечения (не­обходимая зако­но­дательная база и организационно-рас­порядительная документация, стан­дарты, нормы и пра­вила, в том числе соответствующие междуна­родным стандартам и положениям заключенных соглашений и догово­ров);

- подсистемы и механизмы организационно-экономичес­кого и кадро­вого обеспечения, в том числе: расчетные методы и модели оценки, согласо­вания интересов, ана­лиза, планирования и бюджетирования; поддер­живаю­щие их механизмы, программные и структурные реше­ния; сис­темы подго­товки и повышения квалификации кадров и т. д.

Особенности механизмов реализации административно-правовых и гра­жданско-правовых отношений в природопользовании. Для системы управления государственной собственностью в природно-ресурсной сфере характерно совмещение админи­стративных и гражданско-правовых методов регулирования отношений. Так, наряду с лицензиями на пользование недра­ми и водными объектами (административным разреше­нием) в недропользо­вании существуют лицензионные соглашения, соглаше­ния о разделе продук­ции. Осуществляется фактичес­кий гражданский оборот прав пользования не­драми в рамках переоформления лицензий. В лесополь­зовании применяют механизмы гражданско-правового характера: аренды и концес­сий. В то же время лицензии в природопользовании не могут в доста­точной мере обеспе­чить права государства как собствен­ника природных ре­сурсов. Так, нет при­оритетов и критериев применения гражданско-правовых механизмов при предостав­лении прав пользования недрами, неисполнении недропользо­вате­лем условий лицензии, защите государством своего права собственности на недра.

Для активизации использования гражданско-правовых ме­ханизмов, в ча­стности, в недропользовании необходимо:

- четко установить (сформиро­вать) объекты права соб­ственности и, как следствие, объекты управления, в час­тности участки недр, земельные и лесные участки, вод­ные объекты, иму­щественные объекты и ком­плексы в каждой отрасли;

- провести в полном объеме разграничение прав собствен­ности между фе­деральным, региональ­ным и муници­пальным уровнями на объекты земельной и иной недви­жимо­сти.

Например, учитывая, что недра являются осо­бо ценными и ограничен­ными природными ресурсами, обеспечивающими развитие экономики и жизнедеятель­ность населения всей страны и регионов, целесообразно отне­сение участков недр к федеральной государственной собственности, за ис­ключением участков недр, содержащих месторождения общераспространен­ных полезных иско­паемых, являющихся собственностью субъекта Федера­ции. При этом необходимо законодательно установить перечень видов обще­распространенных полезных ис­копаемых;

- беспечить функционирование системы государственно­го кадастро­вого учета и регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, реестров учета объектов феде­ральной собственности на все виды объ­ектов природно-ресурсной сферы и др., которые должны поддержи­ваться структу­рами управления федерального уровня.

Для создания государственных лесных предприятий, осуще­ствляющих хозяйственное управление лесным фондом, необ­ходимо, чтобы механизмы их деятельности базировалась на следующих положениях:

- максимальное получение прибыли при соблюдении пра­вил и норм лесо­пользования, стандартов по ведению лес­ного хозяйства;

- обязательное выполнение всего цикла лесохозяйственных работ, в том числе и реализации заготовленной древесины;

- закрепление за государственным лесохозяйственным предприятием на правах хозяйственного ведения и уп­равления объектов лесного фонда как государственного имущества;

- определение размера территории лесного фонда, закреп­ляемого за госу­дарственным лесохозяйственным пред­приятием, на основе эконо­мического и лесохозяйственного обоснования — на основе бизнес-плана;

- право проведения рубок главного пользования на тер­ритории государст­венного предприятия внешними организациями, в частности, на основе краткосрочных договоров аренды, заключенных по результа­там лесных аукционов;

- предоставление государственному предприятию права на самостоятель­ную реализацию своей продукции и услуг, прежде всего заготовленной древесины, а для выполнения лесохозяйственных работ (посадка леса, рубки ухода, выращивание посадочного материала и т. д.) – права привлекать подрядчиков. При этом государство как соб­ст­венник имущества созданного им государственного лесного предпри­ятия имеет право на часть прибыли от его хозяйственной деятельности.

Механизмы управления государственными унитарными предпри­ятиями. Накопленная практика управления государственными уни­тарными предприятиями на праве хозяйственного ведения свидетельствует об их не­достаточной экономической эффек­тивности. В основном подобные предпри­ятия являются моно­полистами, в частности в природно-ресурсной сфере. Счетная палата Российской Федерации установила, что в результате неэф­фективного использования государственного имущества унитарных пред­приятий федеральный бюджет ежегодно недо­получает до 100 млрд. руб. По этой и другим причинам в обо­зримом будущем правовой институт унитар­ных предприятий на праве хозяйственного ведения предполагается упразд­нить. Правительство РФ планирует поэтапный отказ от использова­ния меха­низма хозяйственного ведения и оптимизацию коли­чества государственных унитарных предприятий, в первую очередь на федеральном уровне.

Хозяйственный опыт показывает, что механизмы управле­ния унитар­ными предприятиями, предоставляя значительную экономическую самостоя­тельность, не обеспечивают должной ответственности перед государствен­ным собственником. Это, в частности, выражается в слабых инструментах контроля со стороны собственника государственного имущества за финан­совыми потоками на предприятии. В результате — низкая пла­тежеспособ­ность и отчисления в бюджеты незначительны. Искусственно завышается се­бестоимость выпускаемой про­дукции. Размеры государственного имущества уменьшаются за счет неконтролируемого вывода активов. Управляемость предприятий такого типа со стороны собственника государ­ственного имуще­ства крайне слаба и ограничивается, в основ­ном, контролем налоговых пла­тежей в бюджет. В то же время серьезные проблемы в обеспечении контроля создают нормы Гражданского кодекса РФ, по которым унитарное предпри­ятие на праве хозяйственного ведения может самостоятельно распо­ряжаться движимым имуществом. Имея возможность факти­чески самостоятельно и бесконтрольно распоряжаться этим видом государственного имущества, предприятие может сокра­щать его долю, искусственно приводить «государ­ственный биз­нес» в состояние неплатежеспособности, что зачастую и на­блюдается на практике.

Государственные унитарные предприятия обладают низ­кой инвестици­онной привлекательностью. Это обусловлено в частности:

- трудностями использования механизмов залога, поручи­тельства, не­воз­можностью применения традиционных финансовых инструментов (об­ли­гаций и т. п.);

- слабой защищенностью инвесторов при банкротстве;

- непрозрачностью информации о финансово-хозяйствен­ной деятельно­сти;

- ограничениями на виды деятельности и непредсказуемо­стью государ­ст­венной политики по отношению к унитар­ным предприятиям и др.

Указанные негативные свойства механизмов управления, использования объектов государственного имущества на пра­ве хозяйственного ведения по­зволяют сделать вывод о том, что для эффективного управления следует ис­кать другие подходы и механизмы. Одним из них является, например, пере­дача имущества государственных унитарных предприятий в пользо­вание юридическим и физическим лицам. В этом случае хозяй­ственное ведение прекращается, а государственное унитарное предприятие ликвидируют. Имущество передают пользователю на основании иных вещных прав. При этом результаты хозяй­ственной деятельности присваивает пользователь, а государ­ство получает плату за переданное ему в пользование имуще­ство. Это, по сути, механизмы арендных или концессионных отношений между собственником государственного имущества и частным хозяйствующим субъектом, которые строятся на срочной возмездной основе. Аренда (или концессия) позволяет государственному собственнику запустить в хозяйст­венный оборот имущество, которое он не в состоянии эффективно использо­вать.

Повышение эффективности механизмов управления госу­дарственными унитарными предприятиями на праве хозяй­ственного ведения подразуме­вает:

- мониторинг результатов финансово-хозяйственной дея­тельности и ве­де­ние реестров показателей экономичес­кой эффективности;

- аудиторские проверки бухгалтерской (финансовой) от­четности с при­вле­чением отобранных на конкурсной ос­нове аудиторских организа­ций;

- корректировку ряда нормативных положений и приведе­ние уставов пред­приятий в полное соответствие с законо­дательством;

- контроль текущей деятельности, в частности, по совер­шению сделок с недвижимым имуществом.

Следует также отметить, что в такой социально значимой отрасли, какой является природно-ресурсная сфера, оправдан­ным представляется также су­ществование государственных предприятий с механизмами, выстроенными на праве опера­тивного управления (казенных или стратегических предприя­тий). При этом их деятельность должна жестко регулировать­ся планами и программами производства, государственным заказом и введением опера­тивного управления хозяйственно-финансовой деятельностью, установле­нием предельных цен и тарифов на продукцию и услуги, условиями распре­деления прибыли и порядком перечисления ее в бюджет, найма руко­водите­лей на контрактной основе и гибкой системой их мате­риального стимулиро­вания.

Направления совершенствования имущественной полити­ки для государ­ственных унитарных предприятий в целом сво­дятся к следующему:

- число и деятельность унитарных предприятий и рас­пределение со­става их имущества (функционально-це­левого и коммерческого) должны быть увязаны с целя­ми их деятельности;

- неэффективные унитарные предприятия должны быть переведены в ка­зенные, реорганизованы либо привати­зированы;

- для предприятий, которые будут оставлены в государ­ственной собст­вен­ности, должна быть разработана систе­ма контрольных показателей дея­тельности, а также меха­низмы ответственности руководителей за их выпол­нение;

- при реорганизации унитарных предприятий должна быть определена и учтена их социальная значимость;

- должны найти развитие отношения аренды и концессии, а также иные со­временные формы ведения хозяйства.

Механизмы управления находящимися в государственной собствен­ности акциями открытых акционерных обществ. Одной из главных задач регулирования деятельности от­крытых акцио­нерных обществ (ОАО) с уча­стием государства является обеспечение макси­мально прибыльного исполь­зова­ния принадлежащих им акций. Основным механизмом управ­ления госу­дарственными пакетами акций является инсти­тут представителей государ­ства в органах управления акционерных обществ. Необходимо существенно повысить эффективность механизма управления принадлежащими государ­ству акциями посредством развития института до­верительных собственни­ков и управляющих. Для этого в целях повышения их заинте­ресованности и от­ветственности в работе с государственными ак­циями можно предусмотреть предоставление управляющему опциона на приобретение всего или части управляемого иму­щества. Это же право можно предоставить инвестору, обеспе­чивающему крупные инвестиции в предпри­ятие, в котором государ­ство владеет долей собственности. В наибольшей степени проблема эффек­тивного представи­тельства государства в органах управления акционерных об­ществ проявляется в крупных ОАО, вертикально-интегриро­ванных струк­турах – холдингах и финансово-промышленных группах, деятельность кото­рых связана с реализацией страте­гических задач государства. Директивный характер указаний представителям Российской Федерации по принимаемым ре­шениям в таких обществах оправдан в силу их значимости для обеспече­ния стратегических интересов государства. Ре­зульта­ты деятельности акцио­нерных обществ, не относящихся к стратегиче­ской категории, могут пред­ставлять интерес, в ос­новном, в контексте полу­чения дохода в бюджет. Па­кеты акций в них являются первоочередными в планах приватизации госу­дарственного имущества.

В случае преобразования унитарных предприятий в акцио­нерные обще­ства со 100% акций (долей) в государственной соб­ственности возникают возможности дополнительно использо­вать ряд экономических рычагов. В их числе: получение коммер­ческ