Адміністративно-процесуальне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНЕ ПРАВО

 

— підгалузь адміністративного права, що складається з правових норм, якими регламентуються процес, форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права. Норми А.-п. п. регулюють адміністративний процес у його широкому і вузькому розумінні. Основний масив норм А.-п. п. систематизовано в Кодексі України про адміністративні правопорушення. Крім того, адм.-процес, норми містяться у Конституції України, законах та підзаконних нормат. актах, що регулюють порядок і процедуру здійснення орг.-управлін. та установчо-регулят. функцій суб'єктів адм. права. Сукупність знань про зміст та форми виявлення, закономірності функціонування та розвитку А.-п. п. є предметом однойм. навч. дисципліни. Див. також Адміністративне провадження.

В. Б. Авер'янов.

Завдання адміністративного судочинства

Стаття 2. Завдання адміністративного судочинства

1. Завданням адміністративного судочинства є захист прав,с вобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійснен­ні ними владних управлінських функцій на основі законодав­ства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок
судового провадження.

3. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіря­ють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передба чені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повно­
важення надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що ма­ ють значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобі­ гаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, сво­бод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямова­ не це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття
рішення;

Порядок реалізації права

Закон передбачає, що громадянин має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит може бути індивідуальним або коллктивним і може подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі.
Водночас Законом встановлюються певні вимоги до запитів, а саме передбачається, що запит має містити:
ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є;
загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;
підпис і дату - при поданні запиту в письмовій формі.
Для спрощення процедури оформлення письмових запитів особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на його офіційному веб-сайті.
Якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа, обов'язково зазначивши в запиті своє ім'я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.
Закон зобов'язав суб'єктів владних повноважень визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати, записувати на будь-які носії інформації, а також мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу до інформації.
Розпорядник інформації має надати відповідь не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту.
Якщо запит стосується стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ, інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту, але клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.

Провадження у справах, щодо реалізації державного контролю

Загалом контроль використовується для перевірки відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, в рамках і межах яких вони мають діяти. Мета контрою полягає у встановленні результатів діяльності певних суб'єктів, допущених відхилень від прийнятих вимог, принципів організації, виявленні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання перешкод для ефективного функціонування всієї системи. З допомогою контролю, який у науці управління називають «зворотним зв'язком», суб'єкт управління отримує інформацію про результати діяльності, а також про ті помилки та зміни ситуації, що можуть призвести до невиконання поставлених завдань чи отримання зовсім інших результатів. Маючи таку інформацію, можна оперативно втрутитися, привести важелі управління у відповідність з умовами, що виникають, та попередити небажані наслідки. Держава є одним з головних су'єктів здійснення контрольноїфункції у суспільстві. Адже вона наділена реальними повноваженнями для впливу на суспільство, при здійсненні якого вона покладається і на засоби контролю. Отже, державний контроль є важливим видом діяльності держави, що здійснюється уповноваженими державними органами, посадовими особами і спрямований на забезпечення законності й дисципліни. Сутність державного контролю полягає у спостереженні та перевірці розвитку суспільної системи йусіх ЇЇ елементів відповідно до визначених напрямів, а також у попередженні та виправленні можливих помилок і неправомірних дій, що перешкоджають такому розвитку. Контроль тісно пов'язаний з іншими видамидержавноїдіяльності й може входити до їх складу як певна частина. Водночас як самостійна функція управління контроль має специфічний характер. Тому контроль як певний вид діяльності можна розглядати як самостійне явище або як складову інших видів діяльності держави та функцій її органів.

1. Поняття адміністративного процесу, його ознаки, принципи, структура, класифікація.

На сьогоднішній день в адміністративній науці не склалося усталеного та єдиного розуміння адміністративного процесу. Можна виділити принаймні три основні підходи до його визначення.

Перший підхід (його ще називають "юрисдикційним") передбачає так зване "вузьке розуміння адміністративного процесу", згідно якого адміністративний процес - це врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок застосування заходів адміністративного примусу, і насамперед адміністративних стягнень (іншими словами, у вузькому розумінні адміністративний процес – це провадження в справах про адміністративні правопорушення). У такому розумінні адміністративний процес має виключно юрисдикційний (правоохоронний) зміст.

Відповідно до другого підходу (так званого "управлінського"), його ще називають "широким розумінням адміністративного процесу", адміністративний процес пропонується розглядати як врегульований нормами адміністративно-процесуального права порядок розгляду індивідуально-конкретних справ у сфері виконавчої діяльності органів державного управління, а у передбачених законодавством випадках і іншими, уповноваженими на то органами. Іншими словами, у широкому розумінні адміністративний процес – це вся сукупність адміністративних проваджень. Даний підхід передбачає поширення поняття адміністративного процесу не тільки на юрисдикційну, а й на регулятивну, тобто на всю нормотворчу та правозастосовчу діяльність адміністративних органів. Стосовно органів виконавчої влади та інших державно-управлінських структур, органів місцевого самоврядування може застосовуватися термін "публічна адміністрація", отже, адміністративний процес в широкому розумінні охоплює діяльність публічної адміністрації. Останнім часом широке розуміння адміністративного процесу поширюється і на діяльність адміністративних судів по вирішенню адміністративних справ, тобто на адміністративне судочинство, хоча дане твердження є полемічним і ряд вчених-адміністративістів, які поділяють широке розуміння адміністративного процесу пропонують виділяти окремо судовий адміністративний процес.

Нарешті, виокремлюється і третій підхід до визначення адміністративного процесу, умовно його можна назвати "судочинським", який походить від розуміння юридичного процесу виключно як форми правосуддя. Отже, адміністративний процес у даному випадку розглядається тільки як судовий розгляд публічно-правових спорів, віднесених до компетенції адміністративних судів. В рамках даного підходу також існують різні точки зору, наприклад, виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовча діяльність адміністративних органів), або стверджується що адміністративний процес – це форма правосуддя, тобто адміністративне судочинство, а діяльність органів публічної адміністрації взагалі носить не процесуальний, а процедурний характер (так звані адміністративні процедури). Розуміння адміністративного процесу лише як форми правосуддя по адміністративним справам відповідає поняттю адміністративно-процесуального права, який закріплений в Кодексі адміністративного судочинства та основним тенденціям розвитку адміністративного законодавства (наприклад, станом на теперішній час розроблено та активно обговорюється проект Адміністративно-процедурного кодексу, який визначає процедури розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування індивідуальних адміністративних справ та адміністративних послуг).

Разом з тим слід зазначити, що визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно не вирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу. На сучасному етапі "вузький підхід" до розуміння адміністративного процесу є найменш поширеним, більш актуальними залишається "широке розуміння" та "судочинський" підхід. Слід зазначити, що домінуючим в адміністративно-правовій науковій та навчальній літературі залишається саме "широке розуміння адміністративного процесу", тому виклад подальшого навчального матеріалу буде здійснено із урахуванням саме цього традиційного підходу. У будь-якому випадку слід розрізняти поняття адміністративного процесу (це завжди діяльність) та адміністративно-процесуального права (це правові норми, які таку діяльність регулюють). Теоретики адміністративного права не мають єдиної точки зору щодо змісту зазначених понять.

Зокрема, терміни «процес» та «процесуальне право» використовуються в деяких наукових працях як взаємозамінні та ідентичні зазначення (С. Махіна, І.Панова).

Існує точка зору, що перше з цих понять охоплює групи процесуальних правовідносин, які є підгалуззю (інститутом) адміністративного права, друге охоплює систему правовідносин, які ототожнюються з адміністративною юстицією (М. Тищенко, Ю. Тихомиров).

Іншою є точка зору, що адміністративний процес – за природою правовідносин – взагалі має вважатися не складовою частиною адміністративного права, а цілком самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості (В. Перепелюк).

Якщо адміністративно-процесуальне право – це система юридичних норм, якими регламентуються державно-владні, організуючі суспільні відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією адміністративно-процесуальної форми із застосування норм відповідних матеріальних галузей права, то адміністративний процес – це урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність уповноважених суб’єктів, спрямована на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ.

Отже, виходячи із широкого розуміння адміністративного процесу виділяють наступні його ознаки та принципи. Ознаки адміністративного процесу:

1) адміністративний процес пов’язаний із державним управлінням, його правовими формами;

2) зв’язок з матеріальними нормами адміністративного права;

3) це діяльність, в результаті якої виникають суспільні відносини, врегульовані нормами адміністративно-процесуального права. Можна зазначити, що адміністративний процес складається з двох частин: по-перше, діяльності органів державного управління щодо розгляду конкретних справ; по-друге, відносин між учасниками цієї діяльності.

Адміністративний процес базується на таких принципах, як: верховенство права, законність, охорона інтересів особи і держави; рівність сторін; національна мова; самостійність органів (посадових осіб) у прийнятті рішень; оперативність та доступність; гласність та відкритість, офіційність (публічність), повнота, об’єктивність та неупередженість, етичність у стосунках, економічність, підконтрольність та відповідальності посадових осіб. Окрім того, під час здійснення адміністративно-процесуальної діяльності публічної адміністрації повинна знаходить свої втілення правова презумпція невинуватості та презумпція правомірності дій та вимог осіб, що звертаються до державних органів, її ще називають презумпцією правомірності правової позиції громадянина.

Адміністративний процес у широкому розумінні має свою структуру, складається із сукупності проваджень, під якими розуміють діяльність по вирішенню певної, порівняно вузької групи однорідних справ. Будь-яке провадження складається з процесуальних стадій, які в явою чергу розподіляються на етапи, які наповнені діями. Виділяють наступні стадії адміністративно-процесуальної діяльності:

1)Стадія аналізу ситуації (порушення адміністративної справи)

2) Стадія прийняття рішення по справі

3) Стадія виконання прийнятого рішення (завершальна стадія).

Наведений перелік стадій запропонований Д. Бахрахом, існують і інші погляди щодо даного питання. Так, М. Тищенко, додає до цих стадій ще стадію оскарження або опротестування рішення по справі, яка носить факультативний (необов'язковий) характер. Можна навести і такий варіант визначення стадій здійснення адміністративних проваджень, запропонований проектом

Адміністративно-процедурного кодексу:

1)початок адміністративного провадження;

2) підготовка адміністративної справи до розгляду;

3) розгляд адміністративної справи;

4) прийняття адміністративного акта;

5)звернення адміністративного акта до виконання.

У практиці застосування адміністративно-процесуального законодавства методологічно необхідно послідовно та чітко розмежовувати поняття «процес», «провадження», «окреме провадження», «стадія».

Науковцями сформульовані різні визначення «провадження» та «адміністративне провадження». Так, на думку О. Кузьменко провадження можна визначити як якісно однорідну групу процесуально-процедурних дій з владної реалізації будь-яких відособлених матеріально-правових норм. Такі дії об’єднуються єдністю кінцевої мети, потребами професійної спеціалізації праці щодо правозастосування, міркуваннями щодо підвищення ефективності правового регулювання.

Ієрархічно систему адміністративного процесу у загальному вигляді можна відобразити так: «адміністративний процес» - «адміністративне провадження» - «провадження з розгляду конкретної адміністративної справи».

Таким чином, адміністративне провадження – це вид адміністративного процесу, який об’єднує послідовно здійснювані уповноваженим суб’єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ.

Будь-яке провадження в адміністративних справах складається з ряду окремих операцій.

Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які притаманні для них.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипадковий характер. Їхня послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Різняться вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і виступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінювальні одна одну операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження.

Отже, під адміністративною процесуальною стадією слід розуміти відносно відокремлені частини адміністративного провадження, які являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення локального завдання в рамках загальної мети вирішення індивідуально-конкретної справи.

Кожна стадія має свої етапи, які наповнені діями.

Етапи адміністративного провадження – це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою на певному відтинку конкретного адміністративного провадження.

Дія адміністративного провадження – це найменший структурний елемент адміністративного процесу.

В науці адміністративного права виділяють чимало проваджень, основними з яких є: провадження в справах про адміністративні правопорушення; провадження по зверненням громадян; дисциплінарне провадження; реєстраційне та дозвільне провадження; контрольно-наглядове провадження; діловодство; провадження по розробці та прийняттю нормативно-правових актів; провадження по розробці індивідуальних актів управління; провадження по застосуванню заходів примусу; провадження по земельним, податковим, пенсійним та іншим питанням; установчі провадження (створення, ліквідація, реорганізація організаційних структур у сфері державного управління);атестаційні провадження; провадження про застосування заохочень, присвоєння почесних звань, нагород.

Існують різні варіанти класифікації адміністративного процесу, які здійснюються шляхом розподілу на певні групи сукупності проваджень на підставі визначеного критерію. Так, в літературі пропонують розрізняти: адміністративно-правотворчий, адміністративно-правонаділяючий (оперативно-розпорядчий), адміністративно-юрисдикційний процеси (В. Колпаков); адміністративно-процедурний та адміністративно-юрисдикційний (Ю. Козлов, Л. Попов, І. Голосніченко); адміністративно-розпорядчий та адміністративно-охоронний (П. Кононов); адміністративно-установчий, адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовчий та адміністративно-контрольний (М. Тищенко) тощо. Окрім того, всі провадження класифікують на юрисдикційні та неюрисдикційні (М. Тищенко, він же виділяє установчі, правотворчі, правоохоронні та правонаділяючі провадження); конфліктні та неконфліктні (О. Кузьменко). Існують і інші класифікації.

Юрисдикційні провадження – це провадження, для яких характерним є наявність наступних ознак: 1) наявність спору; 2)належне процесуальне оформлення; 3) змагальність сторін у провадженні; 4) обов’язкове прийняття рішення у вигляді юридичного акту; 5) розмаїття органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. До таких проваджень слід віднести:

- провадження у справах про адміністративні правопорушення;

- дисциплінарне провадження;

- провадження по скаргах осіб.

Неюрисдикційні провадження – це провадження, для яких наявність ознак юридисдикійного характеру не притаманне. До неюрисдикційних проваджень слід віднести:

- провадження по обробці та прийняттю нормативних атів;

- провадження по прийняттю індивідуальних актів управління;

- провадження по заявам та пропозиціям громадян;

- провадження по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів;

- провадження по застосуванню заходів адміністративного припинення;

- реєстраційне провадження

- дозвільне провадження;

- установче провадження;

- провадження по реалізації контрольно-наглядових повноважень

- виконавче провадження;

- атестаційне провадження;

- провадження по приватизації державного майна;

- провадження по земельним, екологічним, фінансовим, бюджетним та податковим справам;

- діловодство та ін.

На сучасному етапі назріла необхідність, і це активно обговорюється, у вдосконаленні законодавчої бази щодо регулювання питань порядку здійснення як юрисдикційних (дисциплінарного та провадження по адміністративним правопорушенням), так і неюрисдикційних проваджень, або, виходячи з іншого підходу адміністративних процедур. Зокрема це стосується провадження по зверненням громадян, реєстраційного та дозвільного провадження тощо. Серед відповідних пропозицій – проект Адміністративно-процедурного кодексу, центральною категорією якого постають адміністративні послуги, які в літературі називають ще публічними або управлінськими, передбачені ще Концепцією реформування адміністративного права.

Управлінські послуги - це діяльність уповноважених законом органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), спрямована на забезпечення передбачених законом прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, які проявили ініціативу в їх реалізації. В загальному плані управлінська послуга – це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому не має значення, чи зобов'язані ці особи звертатися за даною послугою, як наприклад за отриманням паспорта, чи це лише їхнє право, як у випадку отримання певної ліценції чи дозволу. На підставі аналізу чинного законодавства, вчені-правники І. Коліушко та В. Тимощук виділяють наступні групи управлінських послуг за їх предметом:

? видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності, на проведення мітингів, на розміщення реклами, в тому числі акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я, атестація підприємств, робочих місць, сертифікація товарів, робіт та послуг тощо)

? реєстрація з веденням реєстрів (реєстрація актів громадянського стану, суб'єктів підприємницької діяльності, транспортних засобів), в тому числі легалізація об'єднань громадян

? легалізація актів (консульська легалізація), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України)

? соціальні управлінські послуги (призначення субсидій, пенсій тощо).

Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. В. Тимощук вважає, що за критерієм платності адміністративні послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб’єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є, насамперед, ті класифікацій, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна назвати рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади України); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли здійснюються водночас і централізоване й локальне регулювання). Така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно зважено підходити до запровадження нових видів послуг і зважати на людські, фінансові та технічні ресурси для надання якісних послуг. Не повинно бути ситуацій, коли орган влади вирішив видавати дозволи на щось, хай і обґрунтовано, але при цьому іще не розв’язав питання процедури надання цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Наприклад, у Львові в Положенні про порядок приєднання нежитлових приміщень не визначено строків розгляду даної категорії справ, є нечіткими положення щодо вартості та порядку оплати цієї послуги. Прямо не визначено навіть суб’єкта який приймає рішення у справі, бо це може бути або міськвиконком або районна адміністрація, але критеріїв для розмежування повноважень немає. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регу3лювання пріоритет надається саме останньому. Наприклад, у разі затвердження місцевими радами міст обласного значення місцевих правил забудови не застосовуються типові регіональні правила забудови.

Наступним критерієм класифікації послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Це зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістовне навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб’єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняються або приймаються індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб’єкта підприємницької діяльності. Тому у визначення процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат якого очікує споживач.

Можна класифікувати адміністративні послуги за галузями законодавства, точніше, за предметом (характером) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно- комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. При цьому під соціальними адміністративними послугами розуміються послуги, пов’язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги – реєстрація суб’єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий – рішення адміністративного органу. Аналіз виділених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістовних ознак.

Наприклад, нормативна база щодо соціальних питань характеризується надзвичайною «рухливістю», наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг досить широке і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. До речі, із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити інший позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. Реальне надання деяких соціальних послуг тісно пов’язане з наявністю відповідних ресурсів, адже для особи важливо, щоб допомогу не лише призначили, а й виплатили, і бажано вчасно. Тому необхідно бути обережним із запровадженням додаткових соціальних послуг, оскільки це іноді може призводити до протилежних наслідків. Наприклад, встановлення додаткової матеріальної допомоги місцевою владою може, навпаки, призводити до соціальної несправедливості, якщо в місцевому бюджеті немає достатніх ресурсів, щоб надавати таку допомогу не вибірково, а певному колу осіб за чіткими критеріями. Зважаючи, що у більшості соціальних послуг вимоги досить схожі: довідки з житлово-експлуатаційної контори, довідки про доходи, тощо, доцільно розглянути питання про можливість встановлення ефективного документообігу, наприклад, між соціальними відділами і житлово-експлуатаційними організаціями та податковими органами.

Порядок надання більшості адміністративних послуг, пов’язаних із підприємництвом також доволі детально прописаний на загальнодержавному рівні, а сама процедура виглядає досить виваженою та оперативною. Щоправда, у цій сфері адміністрація проявляє часто невиправдану «активність», запроваджуючи нові послуги. Приміром, у Львові передбачено обов’язок отримання «паспорта на озвучення об’єкта» для об’єктів торгівлі, громадського харчування та сфери послуг, якщо їх власники бажають використовувати звуковідтворюючі засоби, тобто хочуть, щоб у їхніх закладах грала музика. У такому паспорті повинна міститися навіть назва технічного засобу, назви радіо- і телепрограм та деяка інша інформація. Проте варто зважати, що кожна така «послуга» зайвим тягарем лягає на підприємця і може використовуватись для необґрунтованого тиску при перевірках.

Щодо послуг, пов’язаних із землею, то фактично існує три види таких послуг: надання земельної ділянки у власність або користування, реєстрація прав власності на земельні ділянки, видача різних довідок.

Питання будівництва та благоустрою регулюються переважно актами локального рівня, тому і можливостей для спрощення процедур тут не бракує. Скажімо, можна спростити процедури витребування документації вів бюро технічної інвентаризації, якщо створити ефективну систему документообігу.

Житлові питання залишають враження радянського анахронізму і очевидно, що у цій сфері існує нагальна проблема оновлення законодавства, при чому зі зміною принципів державної житлової політики. Фактично послуг тут не так багато, адже крім взяття на квартирний облік та видачі ордерів у громадян мало інших причин звертатися до адміністративних органів. Багато житлових питань вирішуються колективним методом (тобто не індивідуально), і назавжди за ініціативою осіб, яких стосуватиметься рішення. Це, зокрема, стосується таких справ як капітальний ремонт житлового фонду, зняття з балансу міської ради приватизованих будинків, зміна статусу гуртожитку тощо. Але доки частка державної та комунальної власності в житловому фонді буде суттєвою, і порядок вирішення цих питань також потрібно вдосконалювати.

Принципово важливо виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі (з урахуванням) стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Під стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги задоволений її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг, на нашу думку, можна враховувати такі критерії, як результативність, простота і зручність, оперативність, рівність і чутливість, відкритість, справедливість та зручність оплати.

Результативність означає, що адміністративний орган повинен орієнтувати свою діяльність на те, щоб задовольнити потребу особи, тобто орган повинен орієнтуватися на досягнення результату, а не лише формально дотримуватись правил.

Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими (простота). Особа повинна подавати заяву та необхідний мінімум документів, а все спілкування (погодження, експертизи, повідомлення) має здійснюватися всередині органу і між органами, а не покладатися на особу.

Зручно, коли всі або більшість адміністративних послуг можна отримати в одному місці (тут же оплатити їх тощо) і коли особа змушена спілкуватися з органом влади не більше двох разів – коли звертається за послугою і коли отримує позитивний результат. Зручність повинна передбачати доступність (фізичну або територіальну наближеність), тобто можливість особи без

непомірних витрат часу, коштів та інших зусиль відвідати адміністративний орган. Зручно, коли особа може завітати до адміністративного органу не тільки в робочі дні й години, а й, скажімо, у вихідний день або ввечері. Цей критерій означає, що особі також надається максимум способів звернення за послугою (наприклад, особисто, поштою, електронною поштою тощо), за інформацією щодо неї. Інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги має бути відкритою та легкодоступною (відкритість). Адміністративний орган повинен консультувати споживачів послуг з усіх питань, пов’язаних з отриманням послуг.

Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта (чуйність). Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз’яснювати особі її права та обов’язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішені її справи. Адміністративний орган повинен однаково добре ставитись до всіх споживачів адміністративних послуг (рівність). Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватися однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами.

Часове обмеження надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), по змозі якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб орган в окремих випадках діяв особливо швидко, враховуючи особливості окремо взятого випадку. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості.