Види адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян

Видається, що для висвітлення характеристики адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян слід звести такого роду гарантії в певну систему на підставі виділення конкретних критеріїв їх класифікації. Це необхідно для з’ясування механізму гарантування і удосконалення практики реалізації цих гарантій.

Із приводу системи та критеріїв класифікації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян в юридичній науці одностайності суджень немає. Певною мірою це обумовлено специфікою галузевих наук, у рамках яких проводились дослідження, та обмеженою кількістю ґрунтовних робіт з теорії адміністративного процесу. З-поміж наявних позицій виділимо ті, які, на наш погляд, становлять найбільший інтерес та можуть бути використані при дослідженні питання видів адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян та їх характеристик.

Деякі автори, такі як Н.В. Вітрук [50, с. 32–33], М.М. Тищенко [2, с. 166–167], В.В. Іванов [51, с. 74–76], взявши за критерій поділу функціональний аспект, розмежовують гарантії реалізації і гарантії охорони (захисту) прав, свобод, а також законних інтересів громадян. Адже адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян полягають не лише у створенні ефективного механізму відновлення порушених правових норм, але і в забезпеченні такого порядку застосування норм, який максимально попереджував би можливість порушень. Тобто профілактична робота відіграє важливу роль у реалізації прав та свобод громадян при їх взаємодії з адміністративними органами та їхніми посадовими особами. На адміністративні органи покладається обов’язок не допустити порушень, помилок, обмеження прав і законних інтересів громадян, а вже потім вжити заходів для відновлення порушених прав, виправлення помилок [52, с. 267].

А.С. Мордовець розглядає правовий статус особи як критерій класифікації гарантій прав та свобод громадян. У зв’язку з цим адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян можна поділити на загальні, спеціальні та індивідуальні [33, с. 281]. Загальними адміністративно-процесуальними гарантіями прав та свобод громадян слід визнати передбачені законодавством правові засоби та способи, що забезпечують реалізацію, охорону і захист прав та свобод усіх громадян України. Спеціальні та індивідуальні гарантії стосуються більш вузького кола осіб. Так, спеціальні гарантії сприяють охороні та захисту певної категорії громадян, а саме: депутатів, військових, співробітників МВС та ін.; а індивідуальні адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян забезпечують особі реалізацію права в конкретних життєвих обставинах і на підставі закону.

Розмірковуючи над питанням адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, М.М. Тищенко доходить висновку, що найбільш універсальним критерієм їх класифікації є відношення до суб’єкта реалізації. З огляду на запропоновану точку зору автор виділяє: 1) гарантії, що реалізуються безпосередньо громадянином для забезпечення своїх прав, свобод та законних інтересів; 2) гарантії, що реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян [2, с. 167].

Зважаючи на те, що всі норми процесуального права різноманітні за своїм предметним змістом та характером матеріально-правових відносин, О.В. Кузьменко класифікує адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян на два види: ті засоби, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів; та ті, якими регламентується процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо розв’язання конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів [36, с. 139].

Важливість даної класифікації полягає в тому, що вона дає можливість виокремити предмет даного дослідження. Адже в теорії адміністративного права існує багато підходів до класифікації процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що зумовлено їх різноманітністю. Ми ж досліджуємо один із їх видів, який відрізняється за своїм предметним змістом та характером матеріально-правових відносин. Таким видом є гарантії, що ними визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів.

Стисло розглянемо процесуальні гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо вирішення конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів. Дані гарантії реалізуються в процесі здійснення проваджень у справах про адміністративні правопорушення. Конфліктні провадження в адміністративному процесі є складовою частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, способом і формою здійснення адміністративної юрисдикції компетентними органами в порядку, регламентованому законом. Ця діяльність складається із виявлення адміністративних правопорушень, збору й перевірки доказів, оформлення необхідних процесуальних документів, розгляду підвідомчих справ із винесенням відповідних постанов і контролем за їхнім виконанням.

В.В. Іванов окремо розглядає гарантії, що стосуються всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, і гарантії законності притягнення до адміністративної відповідальності. До останніх автор відносить: нормативне закріплення й дотримання на всіх стадіях провадження процесуальних принципів; чітке визначення кола органів і посадових осіб, що мають право накладати адміністративні стягнення; законодавче закріплення обставин, що виключають адміністративну відповідальність і провадження у справі про адміністративне правопорушення; визначення в законі поняття доказів, видів їхніх джерел і правил оцінки; встановлення переліку осіб, які можуть брати участь в адміністративно-юрисдикційному процесі, визначення їхніх прав і обов’язків; законодавче закріплення переліку осіб, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення; закріплення в КпАП вимог, що висуваються до змісту протоколу; закріплення вимоги про своєчасне, всебічне, повне й об’єктивне встановлення обставин кожної справи, вирішення справи в точній відповідності до законодавства; встановлення процедури оскарження постанови й перегляду справи про адміністративне правопорушення; чітке визначення порядку виконання постанови про накладення адміністративного стягнення. Як бачимо з наведеного переліку, законодавець передбачив різні гарантії дотримання закону, характерні й для всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, і для певних його стадій [51, с. 127, 128].

Гарантії, що стосуються всього провадження у справах про адміністративні правопорушення, становлять більш розгалужену систему гарантій, які передбачають реалізацію адміністративно-правового статусу громадянина. Такими гарантіями є: презумпція невинуватості в адміністративному процесі; обмеженість компетенції суб’єктів юрисдикції; гарантії реалізації майнових прав в адміністративному процесі; докази та доказування в провадженні у справах про адміністративні проступки як адміністративна гарантія; адміністративно-процесуальна реституція; право на оскарження у вищу інстанцію; реалізація права на оскарження в суд дій і рішень органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб; процесуальні гарантії щодо ролі прокурора у конфліктних провадженнях; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини як гарант в адміністративному процесі [36, с. 147–158]. Процесуальні гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади щодо вирішення конфліктів у сфері реалізації публічних інтересів, ґрунтовно дослідили О.В. Кузьменко [36] та В.В. Іванова [51]. Об’єктом дослідження даної роботи є другий із зазначених видів гарантій, тобто ті гарантії, якими визначається процесуальна діяльність органів виконавчої влади неконфліктного характеру з реалізації публічних інтересів.

Слід погодитися з тим, що зазначені критерії класифікації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян є обґрунтованими, але, зважаючи на особливості адміністративного процесу, автор вважає за необхідне виділити ще одну підставу класифікації, яка більш повно б відобразила специфіку адміністративно-процесуальних відносин і дозволила б їх систематизувати.

На нашу думку, такого роду критерієм класифікації може бути джерело фіксації гарантій. Таким чином, зазначені гарантії діляться на:

1) адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління;

2) адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

Необхідність такого своєрідного поділу обумовлена низкою обставин. По-перше, реальним джерелом фіксації адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, тобто закріплення в адміністративно-процесуальних нормах, що регулюють відносини в усіх без винятку чи конкретних, окремо взятих провадженнях; по-друге, можливістю чіткого закріплення адміністративно-процесуальних гарантій органом чи посадовою особою вже на стадії підготовки норм, які регулюють відносини між виконавчими органами та громадянином; по-третє, здатністю розглянути сукупність гарантій комплексно, а також охопити кожне окремо взяте адміністративно-процесуальне провадження та його процесуальні стадії; по-четверте, можливістю виділити підсистеми адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян залежно від стадій конкретного провадження. Необхідно звернути увагу ще на один важливий аспект, а саме: пов’язавши наведені вище класифікації гарантій із запропонованою, отримуємо можливість виділити підсистеми класифікації гарантій, які органічно б їх охопили.

Перед тим, як безпосередньо перейти до аналізу вищезазначеного поділу на види та характеристики окремих адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, слід навести ті думки, що вже існують у науці з цього приводу. Як з’ясувалось, кількість праць вчених, предметом наукових досліджень котрих були б адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, виявилась досить обмеженою. Основні недоліки більшості з опрацьованих автором робіт можна охарактеризувати двома тезами. Перша стосується пошуку гарантій прав та свобод громадян у їхніх відносинах з органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами, який здійснювався лише в одному з багатьох можливих проваджень – провадженні у справах про адміністративні правопорушення; в ліпшому ж разі сферою досліджень було охоплено провадження у дисциплінарних проступках. Останнім часом ситуація змінюється на краще винятково за рахунок дослідження розвитку інституту адміністративного судочинства [31]. Друга теза – це констатація того, що існує звужений погляд на питання адміністративно-процесуальних гарантії прав та свобод громадян, результатом чого є висвітлення 3–4 гарантій [53, с. 70–178] або засобів забезпечення законності [54, с. 7], які, як вважають автори, мали б гарантувати права та свободи громадян у їхніх взаємовідносинах з органами виконавчої влади та їхніми посадовими особами. Цими гарантіями вважають: контроль за діяльністю органів виконавчої влади та їхніми посадовими особами, зокрема, судом; право на оскарження; прокурорський нагляд. Беззаперечна важливість даних гарантій не викликає у автора даного дослідження сумнівів, що буде відображено нижче, зокрема, при дослідженні зарубіжного досвіду забезпечення прав та свобод громадян, але стан їх гарантованості в Україні на сьогодні змушує знаходити нові підходи до вивчення цього питання.

Для всебічного з’ясування сутності адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян зупинимось детальніше на аналізі поглядів учених, які працювали над проблемою гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні.

У даному випадку доречно нагадати позицію М.М. Тищенка [2, с. 165–166], який першим із вітчизняних учених дослідив сутність правового становища громадян та систему юридичних гарантій прав та свобод громадян в адміністративному процесі. На думку автора, слід виділити два види гарантій. Перший: гарантії, що реалізуються безпосередньо громадянином для забезпечення своїх прав, свобод та законних інтересів, які безпосередньо залежать від процесуальної активності громадянина. Такого роду активність базується на конкретних правових нормах, що регламентують його процесуальну діяльність, і, таким чином, зазначені норми набувають характеру гарантій прав та свобод громадян.

Гарантії, які реалізуються безпосередньо громадянами, здебільшого перешкоджають порушенню їхніх прав та свобод з боку органів виконавчої влади та їхніх посадових осіб, тобто мають превентивний характер. У разі ж порушення цих прав та свобод вступає в дію інша гарантія, що реалізується громадянами, – право на оскарження як в інстанційному, так і в судовому порядку.

Що стосується другого виду гарантій, які реалізуються іншими суб’єктами адміністративного процесу в інтересах громадян, то до них відносять адміністративно-процесуальний контроль; нагляд органів прокуратури; процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник). Крім того, М.М. Тищенко виділяє як одну з найважливіших гарантій адміністративно-процесуальні норми, що регламентують діяльність лідируючих суб’єктів процесу в їхніх взаємовідносинах з громадянами.

Особливе місце в системі гарантій посідають правові презумпції, котрі, не є, по суті, ні засобом, ні способом забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, проте відіграють важливу роль в їх реалізації та охороні. До них, зокрема, відносять презумпцію невинуватості і правомірності дій та правової позиції громадян [2, с. 169–170].

Розглядаючи адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, слід приділити увагу ще одній думці. Так, І.Л. Бородін виділяє як окремі види гарантій адміністративно-процесуальні гарантії та процедурні гарантії. Найбільш характерними серед адміністративно-процесуальних гарантії прав та свобод громадян, на думку автора, є: провадження в дисциплінарних проступках; провадження у справах про адміністративні правопорушення. Прикладом гарантій у процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення є встановлені Кодексом України про адміністративні правопорушення пом’якшуючі та обтяжуючі вину обставини (ст. 34, 35); строки затримання (ст. 263); строки розгляду справи (ст. 277); процедура оскарження (гл. 24) і т. ін. Велике значення має надання особі, що притягується до адміністративної відповідальності, комплексу процесуальних прав: ознайомитися з матеріалами справи; давати пояснення; надавати докази; заявляти клопотання; користуватися допомогою захисника; виступати в процесі рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження (ст. 268) [30, с. 59].

Інший вид – процедурні гарантії – вступають у дію при вирішенні і обговоренні індивідуальних справ позитивного характеру і виражаються у встановленні правил призначення на посаду, отримання ліцензії, призначення пенсії і т.д.

Про існування процесуальних гарантій як одного з видів юридичних гарантій висловлюється і С.В. Околіта. До таких гарантій він відносить: наявність ефективних засобів державного примусу; презумпцію невинуватості; рівність правового статусу; невідчужуваність прав та обов’язків суб’єктів; нормативно визначений принцип невідворотності покарання за порушення закону [55, с. 135].

У літературі зустрічається думка, що гарантіями прав та свобод у державному управлінні є принципи адміністративного процесу або стадії здійснення державного управління безпосередньо при виконанні адміністративних процедур [56, с. 97; 57, с. 146].

Вивчивши запропоновані авторами точки зору з досліджуваної проблематики, відзначимо, що адміністративно-процесуальні гарантії можуть бути ефективними лише тоді, коли:

– визначено в законодавстві персоніфікованих представників державної влади, відповідальних за забезпечення умов для реалізації прав і свобод;

– закріплено конкретні обов’язки органів і посадових осіб, які б відповідали правам і свободам громадян;

– встановлено конкретні адміністративні процедури, які вичерпно визначають порядок виконання відповідними суб’єктами управління своїх обов’язків у відносинах з громадянами;

– посилено відповідальність органів і посадових осіб за невиконання ними своїх обов’язків, що призвело до порушення прав громадян [58, с. 42].

Істотною умовою ефективності гарантування прав і свобод в державному управлінні є невідворотність покарання.

Розглянувши основні погляди вчених з питань гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні, врахуємо їх при аналізі адміністративно-процесуальних гарантій відповідно до запропонованого автором поділу на адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують функціонування державного управління, та адміністративно-процесуальні гарантії, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян.

На думку здобувача, до адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, можна віднести: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури, здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін.

До адміністративно-процесуальних гарантій, що забезпечують динаміку адміністративного процесу відносно реалізації прав та свобод громадян відносимо: гарантований правовий захист з боку суб’єктів, наділених контрольними повноваженнями (т.зв. адміністративно-процесуальний контроль); процедуру внутрішнього розгляду скарг та апеляцію в інстанційному порядку; процесуальну діяльність суб’єктів, що представляють інтереси громадян (адвокат, законний представник); визначений порядок реалізації відповідальності посадових осіб адміністративних органів; процесуальні строки; комплекс процесуальних прав (активна діяльність громадян щодо здійснення своїх прав). І на додаток зазначимо, що всі перелічені гарантії становлять окрему гарантію – наявність достатньої адміністративної процедури як самостійної гарантії прав та свобод у державному управлінні.

Слід зазначити, що частіше за все, коли авторами порушується питання про гарантування прав та свобод громадян у державному управлінні, розглядаються адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, а саме: порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль, нагляд прокуратури.

Незважаючи на те, що нині в Україні відсутні комплексні дослідження проблеми адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, а недостатня теоретична база з цієї проблематики негативно впливає як на розвиток законодавчої бази в цій сфері, так і на гарантованість прав та свобод громадян на практиці, зазначені гарантії привернули доволі значну увагу науковців.

Аналіз наявних в Україні публікацій із цього приводу показує, що зробити змістовно повне, цілеспрямоване дослідження трьох зазначених гарантій у рамках нашої дисертаційної роботи неможливо внаслідок таких причин, як: обсяг інформації, що потребує викладу, необхідність комплексного підходу до викладу матеріалу, недоцільність дублювання знань, викладених в інших роботах. Тому здобувач, дослідивши такі гарантії, як порядок реалізації права громадян на звернення, судовий контроль та нагляд прокуратури у працях інших вчених, вбачає доцільним, у рамках даного дисертаційного дослідження, коротко висвітлити ці гарантії.

Так, порядок реалізації права громадян на звернення досліджувався багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному плані. Цьому питанню присвячено роботи сучасних учених-адміністративістів: В.Б. Авер’янова [59], Ю.П. Битяка [60; 61], С.В. Ківалова [62], Л.М. Липачова [63], А.В. Новикова [64], В.П. Таранухи [65], В.П. Яценко [66; 67] та багатьох інших.

Така гарантія, як порядок реалізації права громадян на звернення, набула відображення і в загальній теорії адміністративного процесу, і на законодавчому рівні, більше того, вона є конституційною. Так, стаття 40 Конституції України закріплює загальне право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. І хоча дана стаття Конституції України є нормою прямої дії, право громадян на звернення забезпечується низкою нормативних актів, зокрема Законом України „Про звернення громадян” [68]; Кодексом України про адміністративні правопорушення [28]; Постановою Кабінету Міністрів України № 348 від 14 квітня 1997 р. „Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації” [69]; наказом МВС України № 400 від 14 квітня 2004 р. „Про порядок прийняття, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються” [70]; наказом МВС України № 1177 від 10 жовтня 2004 р., яким затверджено Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України [71] та ін.

Проте, незважаючи на ніби достатню нормативну базу, реалізації права на звернення громадян не достає повної та послідовної процедури, яка повинна включати: порядок подачі звернення і прийняття його до розгляду; порядок розгляду справи, в тому числі збір та надання всієї значущої інформації сторонам; слухання, що включає як формальне, так і неформальне слухання, а також адміністративний суд; порядок вирішення справи.

Погоджуючись із наведеною думкою І.В. Бойка, автор дисертації вважає за доцільне процес реалізації права громадян на звернення закріпити в законі чи кодексі про адміністративні процедури, який повинен забезпечувати громадянину можливості брати активну участь у процесі прийняття рішень щодо його прав і свобод, чітко врегулювати повноваження органу влади при прийнятті таких рішень [14, с. 12].

Наступні адміністративно-процесуальні гарантії прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, спрацьовують у разі, коли громадянин, невдоволений адміністративним рішенням, звертається до органу, що не залежить від адміністрації. Однією з таких гарантій, що також досліджувалася досить ґрунтовно, є судовий контроль. Здійснюється судовий контроль у рамках адміністративної юстиції, під якою розуміють „… гарантований державою та закріплений чинним національним законодавством спеціальний спосіб захисту приватними особами своїх прав, свобод та законних інтересів від неправомірних дій (бездіяльності) та рішень суб’єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб), який полягає у розгляді та вирішенні публічно-правових спорів системою адміністративних судів” [38, с. 45–55]. Такий спеціальний спосіб захисту прав, свобод та законних інтересів громадян виражається, зокрема, у процедурі здійснення судового контролю за діями (бездіяльністю) та рішеннями суб’єктів владних повноважень (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб). Цей контроль випливає із принципу поділу влади і відповідно контролю гілок влади одна за одною. Що стосується основного змісту судового контролю, то В.К. Колпаков визначає його як спосіб забезпечення законності у здійсненні правової оцінки дій і рішень органів державного управління та їхніх посадових осіб. Якщо при цьому виявляються порушення законності, то судовий орган вживає відповідних заходів і притягує винних до відповідальності [72, с. 669–670].

Доречно відзначити, що формальний аспект адміністративної юстиції передбачає „… наявність спеціального процесуального порядку розгляду управлінських спорів” в адміністративних судах. Тобто „розкриває порядок розгляду судами управлінських спорів, його процесуальну форму або адміністративне судочинство. … Адміністративне судочинство як гарантія судового захисту прав і свобод громадян грунтується на демократичних принципах здійснення правосуддя: незалежність суду і підпорядкованість його тільки закону, гласність і публічність судових засідань, змагальність процесу, рівність сторін перед законом і судом, можливість оскарження судових рішень тощо”. Водночас адміністративне судочинство „… характеризується наявністю власних принципів, спеціальних процесуальних правил розгляду і вирішення публічно-правових спорів, самостійним складом учасників даного виду судочинства, особливими засобами розгляду спору в суді і специфічними наслідками розгляду даного виду справ”, [73, с. 33–34] що можна розглядати як гарантії прав та свобод громадян.

Захист від зловживань та помилок посадових осіб адміністративних органів гарантує право особи звернутися до адміністративного суду. Вважається, що дана матеріальна гарантія підкріплюється процесуальною, яка передбачає суворе дотримання послідовного розгляду справи [74, с. 54]. У комплексі дані гарантії розглядаємо як судовий контроль.

Щодо законодавчого регулювання, то тут доречно навести конституційну норму, закріплену в статті 55 Основного Закону: „Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.” Відносно визначення повноважень адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядку звернення до адміністративних судів і порядку здійснення адміністративного судочинства, то їх визначено Кодексом адміністративного судочинства України [31]. З-поміж робіт, що розкривають суть інституту адміністративної юстиції слід відзначити посібник авторського колективу А.Т. Комзюка, В.М. Бевзенка та Р.С. Мельник [38, с. 45–55]. Ґрунтовні дослідження проблем здійснення судового контролю як складової частини адміністративного процесу на сьогодні проведено О.В. Кондратьєвим [75] і С.В. Ківаловим [76].

Комплекс теоретичних та практичних проблем здійснення контролю, питання, пов’язані з визначенням його сутності та дослідженням окремих видів, розглянуто в наукових працях ряду авторів, і насамперед, у роботах О.Ф. Андрійко [77–79], В.М. Гаращука [80–83], А.М. Куліша [84; 85]. Праці зазначених учених допоможуть сформувати наукову базу для кодифікації законодавства про адміністративні процедури в частині здійснення контролю з метою забезпечення прав та свобод громадян. На сьогодні достатньо уваги приділяється вивченню питань контролю як у комплексних дослідженнях, присвячених певній сфері державного управління [86; 87], так і в спеціалізованих роботах про окремі його види [88]. Проте на сьогодні існує проблема недостатньої нормованої регламентації та відсутності теоретичних розробок процедур здійснення контрольних проваджень.

Регламентація процедур контролю має не менш важливе значення, ніж будь-які інші управлінські процедури, хоча останні і потребують значно більшої оперативності, визначення доцільності та свободи розсуду керівників. Процедури контролю та їх регламентація мають значення для обох сторін контрольних відносин. Контролюючу сторону такі процедури дисциплінують, підвищують організованість і дієвість її роботи, що зрештою позитивно впливає на гарантованість прав та свобод громадян. Для сторони, яку контролюють, правове забезпечення процедур контролю позбавляє від сваволі в діях контролюючих, дозволяє уникнути їхніх непередбачуваних негативних дій.

Вирішити існуючу проблему недостатньої нормованої регламентації процедур здійснення контрольних проваджень, на думку науковців, могло б прийняття Закону України „Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, яким би визначалися загальні процедури державного контролю, а особливості їх проведення в окремих сферах та спеціальними суб’єктами конкретизувалися б у галузевих нормативних актах [77, с. 197, 208].

Як вже зазначалося, ще однією гарантією, що забезпечує належне функціонування системи державного управління, є здійснення контролю інспекціями, радами, комісіями та ін. Діяльність цих органів пов’язана з контролем та „… ретельним дослідженням тієї або іншої галузі адміністрування. Вони зазвичай складаються з незалежної спеціально створеної владної структури, що має повноваження контролювати й звітувати про роботу адміністративного органу нижчої ланки. Метою при цьому є поліпшення якості прийняття рішень через інспектування й постійний контроль”. Контроль інспекціями, радами, комісіями „… звичайно використовується для перевірок шкіл, в’язниць, лікарень і університетів”. Дані органи мають „… загальне доручення перевіряти стан справ у департаменті або відомстві, й вони дійсно залежать від скарг, що надходять. Це дозволяє їм виробити таку систему нагляду (контролю – О.П.), котру вони вважатимуть найбільш ефективною для поліпшення якості адміністрування”. Окрім інспекцій, рад та комісій, що „… досліджують різні аспекти адміністрування й виробляють рекомендації з його поліпшення, існує й інший інститут, що безпосередньо займається виробленням стандартів для представників влади нижчої ланки. Ці органи не настільки поширені й відомі, але вони відіграють позитивну роль у поліпшенні якості управління. Основна ідея полягає в тому, що певні органи, котрі спеціалізуються в певній галузі, повинні виробляти стандарти, яких потім повинні дотримуватися адміністративні органи на первинному рівні” [89, с. 273].

Наступною гарантією, котрій приділялася значна увага вчених, є нагляд прокуратури за законністю у сфері адміністративно процесу.

Прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів адміністративними органами та посадовими особами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами. Діяльність органів прокуратури спрямована на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [90].

Питанням нагляду прокуратури присвятили свої праці такі вчені: А.Д. Берензон [91], І.Л. Бородін [30; 92; 93], Л.М. Давиденко [94; 95], А.М. Куліш [84; 85], М.О. Потебенько [96], М.К. Якимчук [97] та інші.

У результаті дослідження адміністративно-процесуальних гарантій прав та свобод громадян, що забезпечують належне функціонування державного управління, а саме: порядок реалізації права громадян на звернення, нагляд прокуратури, контроль та нагляд за діяльністю органів виконавчої влади та їхніми посадовими особами судом, інспекціями, радами, комісіями та ін., виконаного на основі аналізу чинного законодавства України теоретичного осмислення численних наукових праць, автор дійшов висновку про неможливість і недоцільність висвітлення цих гарантій у рамках даного дослідження. Хоча беззаперечною є необхідність і надалі розвивати і доповнювати ці гарантії, про що можна судити за кількістю наукових праць із цього питання [98, с. 51–56; 99, с. 164–168].

Провадження у справах за пропозиціями, заявами та скаргами громадян урегульоване нормами Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.96. Цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Усі види заяв, скарг, пропозицій громадян, які надходять до органів виконавчої влади, мають загальну назву — звернення. Стаття 1. Звернення громадян. Громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян,підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами тапропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки, а також особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності. Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

ДОСТУП ГРОМАДЯН ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ

Провадження щодо забезпечення доступу до інформації

9 травня громадяни України завдяки Закону "Про доступ до публічної інформації" отримали право по-європейськи легко, швидко та безоплатно отримувати, зокрема, інформацію про те, як працюють органи виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Відповідь має бути надана не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.

Президентський контроль

З метою забезпечення державного контролю за механізмом реалізації Закону «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон) Глава держави Віктор ЯНУКОВИЧ підписав укази № 547/2011 «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» та № 548/2011 «Про першочергові заходи щодо забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України».
Першим указом (№ 547) Президент доручив Кабінету Міністрів забезпечити фінансування передбачених Законом заходів, що виконуватимуться розпорядниками інформації, які утримуються за рахунок коштів держбюджету.
Також Уряд має:
- затвердити граничні норми витрат на копіювання та друк документів;
- підготувати разом з СБУ та внести на розгляд парламенту законопроект стосовно вдосконалення законодавчих актів щодо доступу до інформації з обмеженим доступом та про відповідальність за порушення таких актів;
- запровадити моніторинг виконання органами виконавчої влади цього Закону та моніторинг судових рішень, прийнятих у зв'язку з його порушенням;
- розробити (разом із центральними та місцевими органами виконавчої влади) і затвердити форму запитів на інформацію (стислу інструкцію щодо процедури надання запиту на інформацію, її отримання тощо);
- порядок подання запитів в усній, письмовій чи іншій формі;
- запровадити облік запитів тощо.

Також цим указом Президент покладає на керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади персональну відповідальність за забезпечення належного виконання відповідними органами вимог Закону.