Своєчасно, тобто протягом розумного строку.

1. Стаття, що коментується, містить норму-завдання, що має субсидіарний характер, оскільки вказує на обставини здійснен­ня правосуддя у адміністративних справах, спрямованість на оптимізацію практики правосуддя шляхом визначення функ­цій адміністративного судового процесу та об'єктів судового захисту. Завдання адміністративної юстиції співпадають із за­гальними завданнями правосуддя як одного з різновидів дер­жавної влади в системі розподілу влад: це розгляд і вирішення спору про право, поновлення порушених суб'єктивних прав громадян і організацій, зміцнення законності у державі. Безпо­середнім завданням адміністративної юстиції є вирішення ад­міністративно-правових спорів у сфері державної влади та управління. Спрямованість адміністративного судочинства ви­значає його сферу та об'єкт судового захисту у межах цього су­дочинства, а також відокремлює дане судочинство від інших його форм.

Суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміні­стративного судочинства є специфічними і полягають у захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юри­дичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядуван­ня, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здій­сненні ними владних управлінських функцій на основі законо­давства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суспільні відносини у сфері здійснення правосуддя у адміні­стративних справах виникають з метою розгляду адміністра­тивних справ за позовом зацікавленої особи та з метою захисту прав, свобод та охоронюваних правом інтересів фізичних юри­дичних осіб та прав і інтересів юридичних осіб. Таким чином, предметом адміністративного процесуального права у сфері здійснення адміністративного судочинства є правовідносини, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист. Особливістю даних відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно-правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.

Публічно-правові відносини, як наукова категорія, з'явили­ся не так давно, і, зокрема, у зв'язку з визнанням існуваннябільш загальної категорії — публічне право. Характерним для публічного права є формування та використання владних від­носин, за яких норми приймаються і реалізуються за принци­пом «команда-виконання». Суб'єкт прийняття обов'язковихрішень не зв'язаний згодою сторони, якій вони адресовані. Більше того, публічні правовідносини виникають, зазвичай,всупереч бажанню іншої сторони. По-друге, суб'єкти публічно­го права є жорстко зв'язаними законами, сфера їх діяльності окреслена правовими рамками. Суб'єкти публічного права ма­ють право діяти на свій розсуд у встановлених межах повнова­жень. Тут діє принцип «Можна тільки те, що дозволено», про­тилежний принципу приватного права, і перелік повноважень є закритим. По-третє, для правового регулювання у публічній сфері характерним є зобов'язування, тобто покладення на суб'єктів публічного права обов'язку діяти в певному напрямку для досягнення тієї чи іншої мети. Це зобов'язування може бути як загально-нормативним, так і мати значення конкретно­го припису. По-четверте, досить часто імперативний метод про­являється у забороні певних дій. Норми-заборони окреслюють сферу неправомірної поведінки, застерігаючи суб'єктів від неї.

Отже, публічне право — це така правова сфера, в основі якої лежать державні інтереси, тобто сама побудова і діяльність дер­жави як публічної влади, регламентація діяльності державного апарату, посадових осіб, державної служби, кримінальне пере­слідування правопорушників, кримінальна та адміністративна відповідальність тощо — інститути, що побудовані у вертикаль­ній площині, на засадах влади і підпорядкування, на принци­пах субординації. Ось чому для публічного права характерним є специфічний юридичний порядок, порядок «влади-підпорядкування», у відповідності з яким особи, що мають владу, впра­ві однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рі­шень інших інстанцій, визначати поведінку інших осіб і вся система владно-примусових установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, а всі інші особи — їм підкорятися. Звідси — і всі інші принципи пу­блічного права: різниця у правовому статусі осіб, ієрархічність становища і різний обсяг владних повноважень у владних осіб тощо.

Публічне право — це сукупність правових норм, що склада­ють особливу функціонально-структурну систему, яка з метоюурегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою роз­поряджень переважно імперативного характеру регламентуєвідносини за участю держави, а також між суб'єктами, які є фі­гурантами держави або знаходяться у відносинах влади і під­корення.

Визначення предметної сфери адміністративного судового процесу у цьому контексті є дуже важливим, оскільки є показником, по-перше, функціонування у державі судової влади і правосуддя, і, по-друге, обмеження свавілля органів публічної влади.

Ще одним важливим питанням, що врегульовано цією час­тиною коментованої статті, є питання про межі повноважень органів адміністративної юстиції (адміністративних судів).

Воно має принаймні два аспекти, перший з яких пов'язаний з правовими межами публічно-правового спору. Другий стосу­ється визначення підвідомчості таких спорів суду.

Проблема визначення правових меж публічно-правового спору пов'язана з природою державного управління і виконав­чої влади і стосується двох її сторін: виконання законів та розпорядництва. У відповідності до цього йдеться про різну сту­пінь зв'язаності дій публічної влади законом.

Якщо закон визначає повноваження суб'єкта публічної вла­ди в імперативній формі, його діяльність жорстко визначена за­коном. Встановлення у законі чітко окреслених повноважень органів публічної влади є гарантією захисту суб'єктивних пу­блічних прав громадян. З іншого боку, владні суб'єкти наділя­ються так званими дискреційними повноваженнями, які даютьїм певну свободу діяти на власний розсуд при вирішення дея­ких питань. Але і цей обсяг дискреційних повноважень можебути різним: закон може окреслити межі повноважень, у яких владний суб'єкт може діяти на власний розсуд (окреслити межідискреційних повноважень) і перевищення цих меж буде неза­конним. Але законом може бути не передбачена якась із управ­лінських ситуацій і в такому разі суб'єкт публічної влади всту­пає у фактичні, не врегульовані правом відносини з громадяни­ном або організацією. Конкретний обов'язок владного суб'єкта діяти певним чином в такому випадку законом не передбаче­ний, отже, у громадян або організацій виникає не опосередко­ваний правом інтерес, реалізація якого не має чіткої регламен­тації. Вирішення цього питання може бути двояким: у першо­му випадку захисту підлягають публічні права громадян і орга­нізацій, у другому — і інтереси також.

Статтею, що коментується, встановлюється захист не лише порушених суб'єктивних публічних прав, але і порушених ін­тересів. Тобто, в даному випадку публічно-правовий спір — це не лише спір про право і даним Кодексом забезпечується захист публічних суб'єктивних прав громадян і організацій як від дій і

рішень суб'єктів публічної влади, що явно суперечать закону, так і від дій, вчинених владними суб'єктами на власний розсуд,якщо вони перешкоджають здійсненню прав і свобод громадян.

2. Відповідно до ч. 2 коментованої статті, до адміністратив­них судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи без­діяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи за­конами України встановлено інший порядок судового прова­дження.

Положення, що міститься у ч. 2 коментованої статті, слід розглядати у двох аспектах. По-перше, має йтися про вирішен­ня питання щодо принципу встановлення кола публічно-право­вих спорів, підвідомчих адміністративному суду. Друге питан­ня стосується розподілу компетенції між адміністративними та іншими судами судової системи.

Щодо першого аспекту, слід зазначити, що у науці адміні­стративного права склалося дві точки зору відносно визначен­ня кола правових спорів у сфері публічного управління, які під­відомчі органам адміністративної юстиції. Відповідно до пер­шої, обов'язковим є встановлення переліку кола спорів, які можуть бути розглянуті у адміністративних судах. Прихильни­ки другої точки зору виступають за введення загальної клаузу­ли, тобто можливості оскаржити до суду будь-який правовий акт, дію чи бездіяльність суб'єкта публічного управління, що порушує права громадян або організацій, за винятком тих, у відношенні яких це прямо заборонено законом.

Аналіз положення, що міститься у частині 2 коментованої статті, дозволяє дійти висновку про закріплення у законі самезагальної клаузули. Загальна клаузула відповідає теорії право­вої держави, зобов'язуючи органи публічної влади та їх посадо­вих осіб нести відповідальність за кожен правовий акт, що при­ймається ними, а також за будь-які вчинені ними дії (бездіяль­ність).

Запровадження адміністративного судочинства зумовило необхідність розмежування компетенції між адміністративни­ми судами і Конституційним Судом України; між адміністра­тивними судами і загальними судами; адміністративними тагосподарськими судами. Відповідні положення щодо розмежу­вання компетенції між" адміністративними та загальними і гос­подарськими судами містяться у Перехідних положеннях КАС України.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на пу­блічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конститу­ційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністратив­них стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, ста­туту (положення) об'єднання громадян віднесені до його вну­трішньої діяльності або виключної компетенції.

Отже, не підлягають розгляду в адміністративних судах спо­ри з питань, вирішення яких належить до повноважень Кон­ституційного Суду України за заявами, щодо яких законодав­ством про порядок розгляду трудових спорів, про адміністра­тивні правопорушення, заявами щодо внутрішньої діяльності об'єднань громадян, релігійних організацій, кримінально-про­цесуальним, цивільно-процесуальним та іншими нормативни­ми актами передбачено інший порядок їх розгляду. Так, напри­клад, оскарження дій і постанов органів дізнання (ст. 110 КПК), оскарження постанови про закриття справи (ст. 215 КПК), оскарження дій слідчого і прокурора (глава 22 КПК) відбува­ється відповідно до КПК України.

Особливий судовий порядок оскарження встановлено КпАП України для постанов суддів, посадових осіб та органів, уповно­важених розглядати справи про адміністративні правопору­шення (глава 24 КпАП). Спеціальний судовий порядок встанов­лено також для оскарження судових актів.

Щодо питань, вирішення яких належить до повноважень Конституційного Суду, слід зазначити, що відповідно до Зако­ну України від 16 жовтня 1996 р. «Про Конституційний Суд України» Конституційний Суд приймає до свого провадження справи з питань невідповідності Конституції: 1) чинних законів України та інших актів, прийнятих Верховною Радою України; 2) прийнятих, але не введених в дію законів та інших актів Вер­ховної Ради України. Конституційний Суд України розглядаєтакож справи про невідповідність Конституції і законам Украї­ни: 1) указів і розпоряджень Президента України; 2) постановПрезидії Верховної Ради України; 3) законів та інших актів, прийнятих Верховною Радою Республіки Крим та її Президією; 4) постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України та Ради Міністрів Республіки Крим. Конституційний Суд України роз­глядає також справи, пов'язані з: 1) порушенням компетенції органами і особами державної влади, зазначеними в Конституції України; 2) порушенням розподілу встановленої Конститу­цією України та Конституцією Республіки Крим компетенції місцевих Рад різного рівня, а також компетенції місцевих Рад і органів державної виконавчої влади; 3) законністю призначен­ня виборів і референдумів.

3. Частиною 3 коментованої статті встановлено перелік об­ставин, які підлягають перевірці з боку суду у справах щодооскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних пов­новажень.

Із наведеного у нормі переліку можна виокремити ті, що є критеріями законності актів, дій (бездіяльності), що оскаржу­ються: чи ґрунтується правовий акт на законі; прийнятий упов­новаженою особою; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; з дотриманням принципу рівно­сті перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; а також з урахуванням права особи на участь у процесі при­йняття рішення.

Іншою групою обставин, що є предметом перевірки суду, є питання обґрунтованості рішень, дій чи бездіяльності: чи об­ґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають зна­чення для прийняття рішення (вчинення дії) прийнято акт,вчинено дію.

Інші обставини, що містяться у наведеному переліку, тобто прийняття рішень, вчинення дій органом публічної влади безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, пропор­ційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтере­сів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), своєчасно, тобто протягом розумного строку, можна від­нести до третьої групи. Особливістю даної групи обставин є на­явність деяких оціночних категорій, які вводяться Кодексом і не отримали конкретного визначення у його нормах. Так, на­приклад, термін «своєчасно» пояснюється через інший — «про­тягом розумного строку». При цьому сам термін «розумний строк» трактується у частині 11 ст. З як найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-право­вих відносинах. Таким чином, вчинення дій органом публічної влади своєчасно, тобто протягом розумного строку можна трактувати як вчинення таких дій без невиправданих зволікань, у найкоротший строк.

Щодо терміна «добросовісність» слід зазначити, що він як правова категорія виник у Стародавньому Римі, де був однією із визначальних категорій. У сучасному праві він знайшов відо­браження у ст.ст. З, 330 ЦК України. Стаття 3 визначає добро­совісність як один з загальних принципів цивільного права. Статтею 330 передбачено умови набуття добросовісним набува­чем права власності на майно, відчужене особою, яка не мала на це права. При цьому добросовісність набуття права власності має суттєве значення. Добросовісність, як правило поведінки суб'єктів цивільних правовідносин, згадується в Правилах ад­вокатської етики, у Положенні про операції банків з векселями від 6 жовтня 1999 p., у Кодексі професійної відповідальності членів Асоціації Позабіржової Фондової Торгової Системи тощо. Закріплений принцип добросовісності і міжнародним приват­ним правом, він є визначальним для міжнародної торгівлі. Пе­ренесення принципу добросовісності в сферу дії публічного пра­ва є дуже важливим і свідчить, насамперед, про демократизацію останнього, просякнення його ідеями приватного права.

Принцип добросовісної адміністрації, що запроваджується в Україні, вже досить довгий час існує у адміністративному праві інших правових систем (Нідерланди, Бельгія, Франція). Сьо­годні добросовісність є загальним принципом права, сприйня­тим судовою практикою і означає вимогу поваги адміністрації по відношенню до усіх, хто потрапляє у сферу її дії. Цей прин­цип досить часто фігурує у судових справах про зловживання владою (див. Постанову Пленуму Верховного Суду України від 26 грудня 2003 р. № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень»). Принцип добросовісної адміністрації містить вимогу старанності, дбай­ливості, мотивації рішень і дій, їх відкритості і прозорості, уважності до тих, хто звертається до адміністрації. Принцип добросовісної адміністрації вимагає від неї діяти таким чином, щоб отримати довіру громадян.

Отже, вчинення дій органом публічної влади добросовісно означає, що ці органи мають діяти старанно, уважно, вмотиво­вано, дотримуючись принципу верховенства права і моральних норм.

 

Законодавство про адміністративне судочинство

1. Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до
Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода
на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

2. Провадження в адміністративних справах здійснюється
відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної
дії, розгляду і вирішення справи.