Учре-е минис-в и кабинета мин-ов в нач. 19 в.

Государственное управление Российской Империи к моменту вступ­ления Императора Александра I на престол находилось в глубоком кризисе и уже не отвечало потребностям государства. Особенно сильно кризис затронул центральные учреждения государственной власти: 9 коллегий;1 4 учреждения, имевших статус коллегий;2 канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управления внутренними делами, юстицией и финансами; 10 экспедиций, контор и т. п. учреждений, подчиненных Сенату, многочисленные сенатские учреждения;3 13 придворных учреждений,4 подчиненных непосредственно Императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управ­ляемый механизм.5 Данные учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. без всякого плана и еще продолжавшие действовать к 1801 г., не сложились еще в специализированные отрасли управления. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и большим разнообразием. Проти­воречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность их компетенции.Вступив на престол, молодой Император Александр I осуществил реформирование государственного аппарата Российской Империи. Был предпринят целый ряд административных преобразований, в частности, учреждены Непременный Совет (1801 г.) и впоследствии заменивший его Государственный Совет (1810г.), а также Комитет Министров (1802 г), проведены сенатская (1802 г.) и министерская реформы (1802—1811 гг.). В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I вырази­лась в создании министерской системы управления.

Обсуждение и разработка реформ осуществлялись в течение 1801— 1803 гг. Негласным комитетом — неофициальным органом, в состав которого под руководством Александра I входили бывшие члены великокняжеского кружка: П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Чарторыйский, Н. Н. Новосильцев. В данном органе, функционировавшем до 9 ноября 1803 г., рассматривались сенатская и министерская реформы, преобразование деятельности Непремен­ного Совета, крестьянский вопрос, коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических мероприятий. Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета6 (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно заседание 16 марта 1803 г.).7 Министерская реформа имела как сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарто­рыйский, П. А. Строганов и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, Н. П. и С. П. Румянцевы, П. В. Завадовскийи др.).

Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств» и Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению мини­стерствами».8 Данным Манифестом учреждались первые восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутрен­них дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

Цель учреждения министерств заключалась в том, как гласит манифест 1802 года, чтобы доставить государству наибольшее благосостояние. Манифест указывает прямо на те средства, путем которых правительство могло бы достигнуть этой цели. «Благоденствие народа, сказано в манифесте, незыблемо и ненарушимо утверждено быть может единственно, когда правительство будем иметь спасительные средства не только исправлять всякое явное, пагубными следствиями обнаруживаемое зло, но в особенности искоренять самое начало оного, отвращать все причины, могущие подать повод к нарушению общего и частного спокойствия, открывать нужды народа, предупреждать их и благоразумно, ревностно и деятельно способствовать соблюдению и утверждению необходимого во всем порядка и умножению богатства природных и искусственных произведений, основанием силе и могуществу империи служащих». Таким образом, средством к достижению благосостояния является не пресечение, но, главным образом, предупреждение всяких зол и такое средство с удобством, по смыслу законоположения, могло бы практиковаться министерствами. В виду этого, все государственные дела были разделены на части и каждая часть подчинена особому министру. Таких частей или министерств по закону 1802 года было образовано восемь: 1) министерство военных сухопутных сил; 2) м. морских сил; 3) м. иностранных дел; 4) м. юстиции; 5) м. внутренних дел; 6) м. финансов; 7) м. коммерции и 8) м. народного просвещения. Дела по министерствам: военно-сухопутному, морскому и иностранных дел должны были производиться в первых трех коллегиях — военной, адмиралтейств и иностранных дел, с подчинением этих коллегий министрам.

Что касается пределов власти министров, то в манифесте 1802 года они не были определены точно; было сказано только, что в скором времени каждый министр получит особую инструкцию, которою и должен будет руководствоваться. Мысль об особых инструкциях министрам была высказана еще ранее Новосильцевым в его проекте.

Однако манифест 1802 года предусматривает тот случай, когда принятие какой либо полезной меры превышает степень власти министра и определяет, какого образа действий должен в этом случае держаться министр. Принятие таких мер, по словам манифеста, во всяком случае требует высочайшего разрешения; но закон устанавливает разницу между мероприятиями, требующими новых законов или введения новых налогов и мероприятиями ничего такого не требующими. В первом случае должен был издаваться указ, в последнем утверждался министерский доклад и возвращался министру для исполнения; разница таким образом чисто формальная; в том и другом случае манифест 1802 года требует высочайшего утверждения.

Отношения министров к другим учреждениям также не были в точности определены, тем не менее заслуживают внимания постановления закона, касающиеся прежде всего отношений министерств к сенату; закон вменял в обязанность каждому министру представлять в сенат ежегодно отчеты об управлении; кроме рассмотрения таких письменных министерских отчетов, сенат имел право требовать от министров и устных объяснений; при этом он должен был сопоставлять отчеты как с рапортами, получаемыми от различных мест в продолжение года, так равно и с указами, изданными по части того или другого министра, а также и с высочайше утвержденными докладами. Министры были освобождены от представления в сенат только дел, подлежавших особенной тайне. Сенату, кроме того, дано было право привлекать министров к ответственности за злоупотребления, доводя о таких злоупотреблениях до сведения императора. Отсюда мы видим, что законодатель, создавая новую единоличную центральную власть, стремился в то же время создать некоторые гарантии в видах регулирования этой власти и удержания ее в соответствующих пределах.

Говоря об отношениях министров к подчиненным установлениям, манифест 1802 года возлагает на министров обязанность быть сведущими во всех делах, производящихся в эти в установлениях; поэтому все министры должны находиться в непрерывных сношениях со всеми подчиненными им местами; манифест дает право подчиненным установлениям делать министру представления по поводу его замечаний, касающихся текущего управления; это именно в тех случаях, когда местные установления не были бы согласны с такими замечаниями; однако, тот же закон вменяет местным установлениям в обязанность подчиняться мнению министра при вторичном подтверждении его

Привел-ные (дворяне, дух-во), полупри-ное (почетные горожане, купеч-во и казачество), неприв-ные (мещане – жители города и кр-не)

Учреждение гос. Совета в нач. 19 века

Государственный совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа выступал М.М. Сперанский. Государственный совет был создан как законосовещательный орган, разрабатывающий проекты законодательных актов, получавших юридическую силу после утверждения императором.

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от сорока до восьмидесяти членов (Государственный Совет просуществовал до 1917 г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов (в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830—1831 гг.).

Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

Собирались и общие собрания Государственного совета. Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Государственный совет осуществлял свою главную задачу (подготовку законопроектов) недолгое время. Чуть позже. Во второй четверти 19 века, законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить формальный характер.

Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом - “Образование Государственного Совета” (далее “Образование”). Этот орган призван был осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного Совета объявлялся монарх. В структурном плане Совет состоял из Общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и Государственной канцелярии. Канцелярия была не только делопроизводственным департаментом: именно в ней все законопроекты подвергались редакционной шлифовке еще до обсуждения на Общем собрании.

Согласно “Образованию”, юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По “Образованию”, законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном Совете и утвержденные монархом.

С течением времени компетенция Совета теряла четкие очертания. Происходило наделение Государственного Совета финансовыми, судебными и административными функциями, не свойственными его первоначальному назначению. Одновременно сокращались функции в законотворческой сфере.

Судебные вопросы стали рассматриваться Советом уже с 1812 года. Первоначально на его решение предлагались дела только в тех случаях, когда возникали разногласия в мнениях Общего собрания Сената и Военного Совета. Но постепенно в правило вошло рассмотрение судебных дел и по другим вопросам, причем постановления Сената перестали иметь силу до окончательного решения Государственного Совета. Последний получил также право изменять приговор по уголовным делам.

Указом от 5 апреля 1812 года Совет получал чрезвычайные полномочия на время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства. 29 августа 1813 года вышел Указ, согласно которому решения большинства собрания Государственного Совета во время продолжительного отсутствия царя в столице становились законом.

С 1811 года Государственный Совет стал рассматривать финансовые дела. В 1832 году появился особый департамент по делам царства Польского. Его образование было вызвано восстанием 1830-1832 гг. в Польше.

В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом. В 1835 году в самостоятельное учреждение была преобразована Комиссия прошений.

Важной вехой в истории Совета стала замена “Образования Государственного Совета” 1810 году новым “Учреждением Государственного Совета” 1842 года (далее “Учреждение”).

Поводом к разработке “Учреждения” послужило намечавшееся общее переиздание “Свода законов Российской империи.

В “Учреждении” 1842 года отсутствали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты; а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, после принятия их Советом.

Таким образом, по многим вопросам Государственный Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления.

В “Учреждении” 1842 года отсутствуют положения о контроле за деятельностью министерств.

Рассмотрение административных, судебных, финансовых дел отвлекало Государственный Совет от выполнения его главнейшей функции - законотворчества.

 

Канцелярия и ее отделения

Собственная Его Императорского Величества канцелярия получила свое название организацию в 1812 году. При Петре I Собственная канцелярия государя называлась Кабинетом его императорского величества. Этому способствовало возникновение в 1704 году специальной должности для заведывания «кабинетными делами» - ведения царской переписки, управления царской казной и имуществом. При Петре II Кабинету была подчинена вотчинная канцелярия, заведовавшая императорскими вотчинами. В царствование Екатерины II эти делами преимущественно и занимался Кабинет. При Павле I в Кабинете начинают сосредоточиваться дела, требовавшие личного внимания государя, в него поступали заслуживающие внимания царя документы. Н

Наивысшее развитие Собственная Его Императорского Величества Канцелярия получила при правлении Николая I. Эта канцелярия подчинялась только императору и действовала от его имени. Именно в это время созданные 6 отделений и канцелярия в целом приобрели функции высшего и центрального органа управления.

В самом начале николаевского царствования (31 января 1826 г.) ее реорганизовали и разделили первоначально на два отделения. Первое осуществляло общий контроль за организацией гражданской службы и ее прохождением чиновниками (назначение высших чиновников, установление условий их службы, награды и т. п.). На Второе отделение возлагалась кодификация законодательных актов Российской империи. 3 июля 1826 г. создается (более других известное) Третье отделение, которое стало органом административного надзора и центром политического сыска в стране. В 1828 г. организуется Четвертое отделение, для заведования благотворительными учреждениями императрицы Марии Федоровны, вдовы Павла I (так называемое Мариинское ведомство). Временные Пятое (1836-1866) и Шестое (1842-1845) отделения ведали подготовкой нового положения о государственных крестьянах и реформы административного устройства Кавказа. К 1882 году была проведена реорганизация Императорской канцелярии, в результате которой исчезло деление на отделения и в качестве канцелярии остается I отделение.

1 отделение: В сфере организации государственной службы деятельность Собственной канцелярии с самого начала направлялась на решение трех главных задач: очищение состава чиновников от тех, кто не имел права на государственную службу или чины данного класса; подготовка законоположений, устанавливающих четкий правовой порядок приема на государственную службу и прохождения ее; разработка единой системы форменной одежды для гражданских чиновников.

2 отделение: осуществляло цензуру юридической литературы, издаваемой частными лицами, готовило заключения по правовым вопросам для высших государственных учреждений, активно участвовало в законотворческой деятельности.

3 отделение: причина его работы необходимость осуществления постоянного контроля за процессами, происходящими в обществе. Для предотвращения нежелательных, но возможных событий, наподобие восстания декабристов, Николаю I требовалась новая силовая структура, которой вскоре стало новое отделение Императорской канцелярии. При образовании III Отделения в него вошли три составных элемента: особенная канцелярия Министерства внутренних дел, тайная агентура и жандармерия. Первоначально возглавил новую организацию А.Х.Бенкендорф, еще при Александре I выдвигавший идеи тайной полиции.

Николай I посредством III отделения хотел установить свой контроль над всеми сферами жизни, но подавляющее большинство населения не замечало присутствия Третьего отделения, поскольку было далеко от какой-либо общественной и политической жизни. В большей степени Третье отделение затрагивало людей образованных, «чего-то там начитавшихся», от которых могла исходить потенциальная угроза существующему строю.

Во время правления Александра II появляется новая опасность – террористы – радикалы. Шувалов сумел организовать контроль за общественными событиями, добился централизации полиции, создал сеть из 31 наблюдательного пункта, провел аттестацию жандармского корпуса. Но главный вклад он внес в организацию наружного наблюдения (слежки) и секретной агентуры. Взрыв в Зимнем дворце окончательно убедил Александра II в неспособности тайной полиции в существующем виде оградить его от террористов даже в собственном доме. В 1880 году император подписал указ, в соответствии с которым Третье отделение упразднялось, его функции передавались Министерству внутренних дел.

Канцелярия и её органы после свержения самодержавия были упразднены в апреле 1917.

 

Сенат в нач. 19 века

Роль сената в начале 19 века стала уменьшаться. За сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные для судов губерний. Сенату были подчинены коллегии, губернаторы, на него возлагались функции конституционного суда - право доклада царю о несоответствии и противоречии вновь издаваемых указов другим существующим законам. Сенат ревизовал Дея-ть местных органов, передавая собранные материалы компетентным органам. С 20-х гг. 19 века за ним закрепилась единственная роль высшего судебного органа. В 1803 году он был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали поступать не в сенат, а в комитеты министров. Сокращалась его надзорная Дея-ть. Координацию работы сенатских департаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов к середине 19 в возросло до 127. Первый департамент осуществлял надзор правительственным аппаратом и проводил обнародование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны.

В начале ХIХ в. число губерний возросло до 50. «Особенное» (местное и проч.) управление сохранялось на окраинах империи: в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844—1845). Институт генерал-губернаторов был учрежден в Финляндии, Сибири, Прибалтике, Новороссийске и столицах (Петербурге и Москве). Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями.

Главами местной администрации были губернаторы. В своей деятельности они опирались на канцелярии, правления, комиссии, комитеты и присутствия. Все губернаторы подчинялись министру внутренних дел

Наказ губернаторам 1837 г. провозглашал губернатора «хозяином губернии».

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотреть систему отраслевых органов государственного управления.

В течение первого десятилетия ХIХ в. были проведены либеральные реформы, направленные на приспособление существующего строя к новым буржуазным отношениям, пытающиеся теснее связать центральный аппарат управления с местными органами и учреждениями.