Глава VIII. Дозвільне провадження

Формування напряму дозвільного провадження в адміністратив­ному процесі залежить від пануючого в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної системи. Лише за умови встановлення меж цієї системи з'являється можливість чітко окрес­лити коло правовідносин, які становлять предмет регуляторного впливу відповідного інституту адміністративно-процесуального права. З цього приводу слід відзначити суттєву розбіжність між нормативним та загальноприйнятим визначенням поняття «дозві­льна система», що спостерігається на теренах вітчизняної юрис­пруденції.

Відповідно до п. 1 Положення «Про дозвільну систему», за­твердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовт­ня 1992 р. № 576, дозвільна система являє собою особливий поря­док виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання спеціально визначених предметів, матеріалів і речо­вин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій з метою охорони інтересів держави та безпеки громадян. Детальний перелік об'єктів, порядок надання дозволу на різноманітні операції, що потребує обов'язкової адмі­ністративно-процесуальної регламентації, наведено законодавцем у п. 2 зазначеного Положення '.

Окреслені в Положенні межі дозвільної системи (інтереси дер­жави і безпека громадян) є дещо розпливчастими. Так само, у да­ному випадку не можна брати за взірець і перелік предметів, мате­ріалів, речовин, підприємств, лабораторій тощо, на виготовлення,

Про затвердження положення про дозвільну систему: Постанова Кабіне­ту Міністрів України//Іменем Закону.- 1992.-№ 44. •<•.,-

придбання, зберігання, перевезення, облік і використання яких по­трібно мати спеціальний дозвіл. У реальному житті цей перелік є набагато ширшим і включає в себе значне розмаїття об'єктів, від­мінних за своїм змістом та природою, від наведених у зазначеному Положенні.

Постановами Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 р. та від 14 січня 2004 р. затверджено відповідно Порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами, а також Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на викори­стання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєстро­ваної топографії інтегральної мікросхеми¹. Ціла низка розпоря­джень Кабінету Міністрів України містить дозволи на проведення фінансових операцій, знесення, перенесення та використання пам'яток історії та архітектури тощо.

Очевидна невідповідність законодавчої концепції дозвільної системи реальним масштабам ліцензійно-дозвільної діяльності ор­ганів публічної адміністрації, з одного боку, та наявність норматив­но -конкретизованого переліку об'єктів регулювання цієї системи, факт існування якого не міг не накласти відбиток на відповідні те­оретичні положення, з іншого — усе це дало вченим-адміністрати-вістам привід для розуміння дозвільної системи у двох значеннях -широкому та вузькому.

Згідно з першим підходом, у значення поняття дозвільної сис­теми вкладено такий зміст: дозвільна система — «сукупність пра­вил, які передбачають отримання дозволу на здійснення певної діяльності та регламентують контроль за нею» (Д. М. Бахрах). Що ж до вузького розуміння сутності явища дозвільної системи, то воно базується на його законодавчій інтерпретації і в узагальнено­му вигляді може бути сформульовано, як особливий порядок здій­снення визначених дій над закріпленим у Положенні про дозвільну систему переліком об'єктів, проведення операцій, які вимагають спеціального дозволу компетентних органів (С. В. Ліхачьов).

' Про затвердження порядку надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування надрами: Постанова Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1995 року // Зібрання постанов Уряду України,- 1996.- № 1.- Ст. 28.

Про затвердження Порядку надання Кабінетом Міністрів України дозво­лу на використання запатентованого винаходу (корисної моделі) чи зареєст­рованої топографії інтегральної мікросхеми: Постанова Кабінету Міністрів України // Офіційний вісник України.— 2004.— № 2.— Т. І.— Ст. 38.

Втім, недоцільно та логічно некоректно одночасно вживати один науковий термін для позначення явищ, відмінних за своїм змістом чи обсягом. У будь-якому разі ознаками істинності воло­дітиме лише одне значення з кількох альтернативних або жодне з них. Не є винятком з цього правила і поняття дозвільної системи.

Виходячи з тих рамок дозвільної діяльності, які об'єктивно сфор­мувались у сфері функціонування публічної адміністрації, єдино правильним слід вважати розуміння дозвільної системи у най­більш загальному сенсі, тобто як процедури здійснення будь-яких дій чи операцій, які вимагають спеціального дозволу.

Отже, дозвільна система - це особливіш порядок виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об 'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та Ті поширення; в "їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її тери­торією; організації і функціонування окремих підприємств та за­кладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності, що передба­чає обов 'язкову наявність дозволу з боку уповноважених органів.

Дозвільна система передбачає отримання дозвільних докумен­тів, таких як: спеціальний дозвіл, ліцензія, сертифікат якості тощо.

Спеціальний дозвіл - це документ державного зразка, якій на­дає право на виготовлення, придбання, зберігання, перевезення, обліку і використання об'єктів матеріального світу; доступу до інформації, користування нею та її поширення; в'їзду в Україну, виїзду з неї та пересування її територією; організації і функціону­вання окремих підприємств та закладів, а також здійснення будь-якої іншої діяльності.

Ліцензія - це документ державного зразка, який засвідчує пра­во ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду діяльності протягом визначеного строку за умови виконання ліцензійних умов.

Сертифікат - це свідоцтво, що засвідчує якість фактично по­ставленого товару і його відповідність умовам контракту. Містить характеристику товару або підтверджує відповідність його якості певним стандартам або технічним умовам замовлення. Видається відповідними компетентними органами, спеціальними лабораторія­ми як в країні експорту, так й імпорту. Надає право на реалізацію та використання зазначеного товару.

Розглядаючи питання про детермінованість кореспондуючого виду адміністративного провадження концептуальними підходами

до розуміння сутності явища дозвільної системи, зазначимо, що в теорії адміністративного права поняття «дозвільне провадження» цілком справедливо визначається з позицій доктринальної пара­дигми широкого сприйняття змісту цього феномену як певної діяль­ності, особливий порядок здійснення якої передбачає обов 'язкову

наявність дозволу.

У радянській та вітчизняній науці перших років незалежності до­звільна діяльність традиційно розглядалась як прояв односторон­ньої владно-розпорядчої діяльності органів державної влади¹. Як наслідок, ортодоксальний підхід до сприйняття сутності явища до­звільного провадження включав у себе його розуміння, як специфіч­ної суто імперативної форми соціальних відносин, в яких завжди бере участь орган, наділений державно-владними повноваженнями.

Попри очевидність того факту, що ініціатором виникнення ін­дивідуальних (конкретних) правовідносин у межах функціонуван­ня дозвільної системи завжди є заявник, який поруч з реалізацією певних прав добровільно бере на себе виконання додаткових обо­в'язків, принцип побудови відносин між ним та державою завжди будувався на засадах владного імперативу. Така тенденція є реф­лексією властивої тоталітарному суспільству ідеології домінуван­ня держави над людиною, в якій людині відводиться лише місце об'єкта спрямування владно-розпорядчого впливу й адміністратив­ного примусу з боку державних органів.

За такого підходу наявна звична потворна асиметрія суб'єктно-об'єктних відносин, ієрархічна субординація, в якій громадянин з самого початку виконує «пасивно-страждальну», нерівноправну роль, хоча і є ініціатором, принаймні - співініціатором зазначених відносин. У даному контексті дозвільна система має авторитарно-директивний характер і є одним з механізмів одержавлення суспіль­ства, гіперетатистського втручання в усі сфери життя за принци­пом «заборонено усе, що не дозволено».

Сьогодні на тлі розбудови новітньої української державності пріо­ритети адміністративно-правового регулювання зазнають істотних перетворень. У сучасній вітчизняній юриспруденції вже кілька років домінує принципово відмінний погляд на суспільне призначення

' Безсмертний О. К., Гумепюк В. А. Деякі проблеми удосконалення зако­
нодавства, що регулює дозвільну систему // Матеріали науково-практичної
конференції «Концепція розвитку законодавства України до 2005 року».- К.,
1996.- С. 121-124.: ■,_:.

адміністративного права, що грунтується на визначенні головним обов'язком держави забезпечення прав і свобод людини та громадя­нина, а також принципу, згідно з яким саме ці права і свободи та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

На даному етапі розвитку нашого суспільства метою адмініст­ративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є закріплення таких форм і напрямів діяльності зазначених органів, їхніх посадо­вих осіб, які забезпечували б повсякденний демократичний режим цих відносин на основі непорушності та пріоритету конституцій­них прав і свобод людини та громадянина. Зазначений правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади й особи врахо­вує статус останньої як суб'єкта, перед котрим виконавча влада відповідальна за свою діяльність.

Ідеологія функціонування держави на користь людини поро­
джує такий новий елемент їх взаємовідносин, як управлінські по­
слуги - режим виконання обов'язків держави перед громадянами,
спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення на­
лежної реалізації ними своїх прав і свобод. Саме до таких послуг
слід віднести різноманітні дозвільно-ліцензійні дії державних ор­
ганів за зверненнями фізичних і юридичних осіб. Немає сумнівів,
що метою існування дозвільної системи в Україні є створення га­
рантій для здійснення громадянами своїх конституційних прав
(недоторканності особистості, її гідності, майна тощо), забезпе­
чення громадської безпеки і порядку. Саме цією метою окреслю­
ються контури дозвільної системи та відповідного виду адмініст­
ративних проваджень. •
Аналізуючи наведені вище концепти дозвільного провадження,
відповідно до яких останнє віднесено виключно до компетенції
публічних органів, зазначимо, що згідно з чинним законодавством,
відповідні функції державної влади делегуються також окремим⁸
недержавним структурам. Унаслідок цього, встановлена за радян­
ських часів парадигма дозвільного провадження як різновиду ви-;
конавчо-розпорядчої діяльності публічних органів, зазнає відчут-і
них змін.

Так, ст. 143 Конституції України передбачає можливість надан­ня органам місцевого самоврядування деяких повноважень держав­ної виконавчої влади. Керуючись зазначеним конституційним по­ложенням, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»

делегує виконкомам місцевих рад значний обсяг державно-владних повноважень, окремі з яких мають чітко виражений дозвільний характер. Зокрема, до них слід віднести такі: прийняття в експлуа­тацію розбудованих об'єктів у порядку, встановленому законодав­ством; розв'язання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видо­вищних та інших масових заходів тощо.

З урахуванням специфіки побудови вертикалі адміністратив­но-правових відносин на принципах взаємного служіння суспіль­ства та держави, поняття дозвільного провадження можна ви­значити як регламентовану адміністративно-процесуапьними нормами діяльність органів публічної адміністрації, в ході якої вирішуються питання про забезпечення реалізації прав фізич­них та юридичних осіб на виконання певних дій або зайняття певними видами діяльності шляхом надання їм відповідного

дозволу.

В юридичній літературі питання, пов'язані із класифікацією ви­дів дозвільних проваджень, одержали достатнє висвітлення. Разом з тим єдності поглядів з цього питання немає.

Беручи до уваги специфіку дозвільних правовідносин, види до­звільних проваджень варто класифікувати за: 1) цілями; 2) суб'єк­тами, які здійснюють видачу відповідних дозволів; 3) предметом

правовідносин.

У свою чергу, залежно від цілей, види дозвільних проваджень

поділяються на:

- провадження із забезпечення реалізації зацікавленими осо­
бами своїх суб'єктивних прав (наприклад, на носіння і зберігання
вогнепальної зброї або зайняття певним видом діяльності);

- провадження із забезпечення вимог дозвільно-ліцензійної
системи (наприклад, здійснення контролю органами внутрішніх
справ за дотриманням вимог дозвільної системи щодо утримання
складів вибухових речовин і вибухових матеріалів);

- провадження із отримання дозволів (ліцензій) на зайняття від­
повідною діяльністю суб'єктами господарської діяльності.

За суб'єктами, що здійснюють видачу дозволів провадження, можна класифікувати так:

1) ті, що здійснюють органи внутрішніх справ;

2) ті, що здійснюють інші державні органи (наприклад, Мініс­
терство праці України; Міністерство охорони навколишнього при-

родного середовища України; Міністерство охорони здоров'я Ук­раїни та їхні структурні підрозділи тощо).

Залежно від предмета правовідносин, можна виокремити такі дозвільно-ліцензійні провадження:

- провадження з видачі дозволу на придбання, носіння і збері­
гання вогнепальної зброї;

- провадження з видачі дозволу на виробництво і використання
вибухових речовин і вибухових матеріалів;

- провадження з видачі дозволу на придбання, використання,
перевезення, утилізацію і поховання отрутних, токсичних і силь­
нодіючих речовин;

- провадження з видачі дозволу на виготовлення й одержання
печаток і штампів;

- провадження з видачі дозволу на відкриття і функціонування
різних підприємств і майстерень;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття банків­
ською діяльністю;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття діяльністю
з надання фінансових послуг;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на заняття зовнішньо­
економічною діяльністю;

- провадження з ліцензування каналів мовлення;

- провадження з ліцензуванню у сфері електроенергетики та
використання ядерної енергії;

- л4чешуеан«я провадження з ліцензування у сфері освіти;

- провадження з ліцензування у сфері інтелектуальної власності;

- провадження з видачі дозволу (ліцензії) на виробництво і тор­
гівлю спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними
напоями та тютюновими виробами тощо.

До складових елементів дозвільних проваджень належать: 1) суб'єкти дозвільної системи; 2) об'єкти дозвільної системи; 3) предмети правовідносин, що виникають у сфері дозвільної сис­теми; 4) нормативна база дозвільної системи; 5) юридичні факти (або підстави порушення дозвільного провадження); 6) безпосеред­ні дозвільні правовідносини.

Аналіз чинного законодавства, що стосується повноважень ор­ганів, які здійснюють дозвільну систему, дає змогу виділити основ­ні стадії дозвільного провадження:

1) порушення дозвільного провадження (підставами порушення є подача заяви зацікавленою в одержанні дозволу особою); ■■■,:

2) безпосереднє вивчення компетентним органом публічної
адміністрації поданих документів або обстеження приміщень, ре­
чей щодо відповідності їх вимогам дозвільної системи;

3) прийняття рішення; ■■■'■''
:, 4) оскарження та опротестування прийнятих рішень;

і 5) виконання прийнятого рішення (видача дозволу).

Розглянемо їх детальніше.

Стадія порушення дозвільного провадження починається з подання до відповідного органу публічної адміністрації заяви зацікавленою в одержанні відповідного дозволу особи чи

органу.

До заяви додаються копії засвідчених у встановленому порядку засновницьких документів, а також документи, що засвідчують спроможність займатися відповідною діяльністю. Наприклад, до­кументи, що засвідчують рівень безпеки ядерної установки або сховища для захоронення радіоактивних відходів, перелік яких встановлено органом державного регулювання ядерної та радіацій­ної безпеки¹.

Заява про видачу дозвільного документа та документи, що додаються до неї, приймаються за описом, копія якого видається заявнику з відміткою про дату прийняття документів компе­тентним органом дозвільної системи та підписом відповідальної

особи.

Порядок та розмір справляння плати за здійснення дозвільних процедур встановлюються кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства.

Перелік, а також вимоги щодо форми та змісту поданих доку­ментів встановлюються відповідним компетентним органом дер­жавного регулювання. Наприклад, Міністерством охорони здо­ров'я України², Міністерством аграрної політики України³, Мініс­терством внутрішніх справ України⁴, Міністерством природи⁵,

' Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 9.— Ст. 68.

² Про лікарські засоби: Закон України // Відомості Верховної Ради Укра­
їни-1996.-№ 22.-Ст. 86.

"' Про ветеринарну медицину: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 36.- Ст. 531.

⁴ Про затвердження положення про дозвільну систему: Постанова Кабі­
нету Міністрів України // Іменем Закону.- 1992.- № 44. >

Міністерством праці України¹, органом державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки.

Заява про видачу дозвільного документа залишається без роз­гляду, якщо:

- заява подана (підписана) особою, яка не має на це повноважень;

- документи оформлені з порушенням вимог, передбачених нор­
мативно-правовими актами України.

Про залишення заяви про видачу дозвільного документу без роз­гляду заявник повідомляється в письмовій формі із зазначенням підстав залишення заяви про видачу такого документа без розгля­ду у строки, передбачені для цієї видачі.

Після усунення причин, що були підставою для винесення рі­шення про залишення заяви про видачу дозвільного документа без розгляду, заявник може повторно подати заяву про видачу дозвіль­ного документа.

Наступна стадія дозвільного провадження - це безпосереднє вивчення компетентним органом публічної адміністрації по­даних документів або обстеження приміщень, речей щодо від­повідності їх вимогам дозвільної системи.

Відповідним компетентним органом державного регулювання проводиться попередній розгляд заяви з метою оцінки виконання за­явником вимог щодо номенклатури та складу поданих документів. У деяких випадках необхідно підтвердження про проходження попередніх експертиз, наприклад, щодо реєстрації лікарського засо­бу потрібно до основних документів додати матеріали доклінічного вивчення, клінічного випробування та їх експертиз; фармакопейна стаття або матеріали щодо методів контролю якості лікарського за­собу, проект технологічного регламенту або відомості про техноло­гію виробництва; зразки лікарського засобу; його упаковка.

Про результати попереднього розгляду заяви компетентний ор­ган державного регулювання повідомляє заявника протягом ЗО днів з моменту її отримання.

Перевірка повноти і вірогідності поданих документів та їхнє оцінювання здійснюються цим органом проведенням державних експертиз цих документів та інспекційного обстеження, як що це

¹ Про затвердження Порядку одержання дозволу на виробництво, збери гання, транспортування, використання, захоронення, знищення та утилізацію отруйних речовин, у тому числі продуктів біотехнології та інших біологіч­них агентів: Постанова Кабінету Міністрів України // гакоп.гас1а.§ОУ.иа

передбачено нормативно-правовими актами. Наприклад, порядок проведення державних експертиз поданих матеріалів та порядок проведення інспекційного обстеження ядерної установки або схо­вища для захоронення радіоактивних відходів встановлюються нор­мами, правилами та стандартами з ядерної та радіаційної безпеки.

У випадку, коли подаються документи на отримання дозволу (ліцензії) займатися банківською діяльністю зовнішньоекономіч­ною діяльністю, діяльністю з надання фінансових послуг, ліцензу­вання каналів мовлення, ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, ліцензування у сфері освіти, ліцен­зування у сфері інтелектуальної власності, виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами, у сфері телекомунікацій експертні вис­новки надає експертно-апеляційна рада, яка створюється при спе­ціально уповноваженому органі з питань ліцензування¹.

Строк перевірки повноти та вірогідності поданих документів та їхньої оцінки не повинен перевищувати три місяці з дня отримання повного комплекту документів. Водночас у деяких випадках цей тер­мін може бути подовжено, наприклад, орган державного регулюван­ня ядерної та радіаційної безпеки в разі виникнення обставин, які тягнуть за собою необхідність проведення додаткових досліджень, може встановлювати інший строк, але не більше ніж шість місяців.

Наступною є стадія прийняття рішення про видачу дозволу на відповідну діяльність.

Рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії приймається компетентним органом публічної адміністрації протягом місяця після отримання висновків державних експертиз поданих докумен­тів та акта інспекційного обстеження.

Треба зазначити, що дозвіл на транспортування отруйних речо­вин як небезпечного вантажу видається Мінприроди за наявності договору обов'язкового страхування відповідальності суб'єктів перевезення небезпечних вантажів на випадок настання негатив­них наслідків під час перевезення небезпечних вантажів.

Не пізніше ніж у 10-денний строк після прийняття рішення компетентний орган публічної адміністрації видає заявникові до­звільний документ або направляє письмове повідомлення про від-

' Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України // Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 36.- Ст. 299.

мову у видачі такого із зазначенням причин відмови та умов по­вторного розгляду заяви.

Повідомлення про прийняття рішення про видачу дозвільного документа або про відмову у його видачі надсилається (видається) заявникові в письмовій формі протягом трьох робочих днів з дати прийняття відповідного рішення.

Заявникові може бути відмовлено у видачі дозвільного документа органом публічної адміністрації на підставі результатів проведеного інспекційного обстеження та висновків державних експертиз у разі:

- відсутності чи недостатності документів, які підтверджують
можливість займатися відповідною діяльністю;

- наявності в документах, поданих заявником, невірогідної або
перекрученої інформації.