Підготовка нормативного акта.

Як будь-яка процесуальна діяльність, нормотворчість виникає лише за наявності відповідного юридичного факту. Підставою ви­никнення нормотворчого процесу є ухвалення офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акта.

Прийняття рішення про підготовку відповідного проекту нор­мативно-правового акта є початком нормотворчого процесу, являє собою його першу самостійну стадію. З прийняттям такого рішен­ня виникає зобов'язання відповідних органів підготовити початко­вий текст проекту, визначити тему майбутнього акта та його загаль­ну спрямованість.

Особливе мистецтво нормотворчості полягає в тому, щоб у процесі підготовки нормативних актів передбачити в перспективі

їхню ефективну реалізацію. Кожний нормативний документ пови­нен бути професійним і корисним.

Нормативний документ мають розробляти професійні юристи із залученням науковців та практиків.

Тому досить ефективним засобом підвищення якості нормотвор-чої діяльності як процесу та відповідно його кінцевого результату -нормативно-правового акта є створення нормопроектних робочих груп.

Основними завданнями нормопроектної робочої групи є підго­товка якісного змісту проекту, а також координація зусиль центра­льних органів виконавчої влади та інших органів під час розробки проекту.

Що стосується складу робочих груп, то він визначається зміс­том та сферою дії нормативно-правого акта, який планується роз­робити.

До складу робочих органів включаються представники цент­
ральних та місцевих органів виконавчої влади, а також народні
депутати України, представники інших органів, представники
громадських організацій, науковці.,>,

Утворюється робоча група у два способи. _КІІ

По-перше, на виконання доручення вищого органу.

Так, відповідно до розділу 4 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915, Кабінет Міністрів України з метою забезпечення розроблення проектів актів законодавства (крім законопроектів, головним розробником яких є Міністерство юстиції) може утворювати постійні і тимчасові робочі органи.

Так, зокрема, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2003 р. № 74-р утворено робочу групу з підготовки проекту Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. До складу цієї робочої групи ввійшли представники Комітету Верховної Ради України з європейської інтеграції, Міністерства юстиції, Мініс­терства економіки, Держпідприємництва, Міністерства закор­донних справ, інших органів державної влади. Результатом її дія­льності стало прийняття Верховною Радою України 18 березня 2004 р. Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Виконання цієї програми та створення ефективного механізму її реалізації має

стати важливим фактором, новим підходом до проведення право­вої реформи в Україні та просування нашої держави до Європей­ського Союзу.

По-друге, робоча група може бути утворена за власною ініціа­тивою органом, на який покладено обов'язок підготувати проект нормативно-правового акта.

Так, у випадку, якщо Міністерство юстиції України визначене головним розробником проекту, воно може ініціювати створення робочої групи. Склад такої робочої групи затверджується наказом Міністерства юстиції України.

Наприклад, відповідно до наказу Міністерства юстиції України № 93/7 від 19 січня 2005 р. про створення робочої групи з підго­товки проекту Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз» до підготовки проекту Закону передбачається залучити представ­ників Міністерства юстиції України, Міністерства праці та соціа­льної політики, Державного комітету України з нагляду за охоро­ною праці, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства внутрішніх справ України, центральної санітарно-епідеміологічної станції Міністерства внутрішніх справ України.

На робочу групу покладаються функції головного розробника, а саме:

• аналіз стану справ у відповідній сфері правового регулюван­
ня та причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту
нормативно-правового акта;

• підготовка проекту;

• перевірка, у разі потреби, проекту на відповідність міжнарод­
ним зобов'язанням України та основним положенням законодав­
ства ЄС;

• у разі розроблення проекту регуляторного акта проведення
аналізу його регуляторного впливу, який надсилається Держпід-
приємництву;

• узгодження проекту із зацікавленими органами, у разі отри­
мання зауважень до проекту опрацювання їх та внесення необхід­
них поправок;

• усунення можливих розбіжностей щодо проекту. З цією
метою організовується та проводиться детальне обговорення варіан­
тів рішень із спірних позицій та оцінок за участю міністрів, інших
керівників зацікавлених органів, які мають зауваження; ннн'^н'.;

• направлення проекту нормативно-правового акта Міністерству юстиції України.

Взагалі найкращий спосіб підготовки проекту нормативно-правового акта, особливо акта, що регулює найважливіші суспіль­ні відносини, полягає в роботі над ним на двох етапах, а саме: роз­роблення концепції акта та формулювання тексту проекту акта на основі обраної концепції.

Для поліпшення якості підготовки проектів найефективнішим підходом, безперечно, є визнання того, що розроблення концепції становить фундаментальну передумову підготовки проектів нор­мативних актів. Тим самим забезпечується застосування процедур та методів, завдяки яким є більше можливостей привнести вива­жені відповіді на головні питання, особливо, коли йдеться про впровадження складних та важких реформ.

В Україні, наприклад, такими розробками були концепції судо­во-правової реформи (1992), Конституції України (1994), адмініст­ративної реформи (1998), розвитку національного законодавства тощо.

Розроблення концепцій передбачається відповідними плана­ми та актами нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України, рішеннями урядових комітетів, а також дорученнями Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, Віце-прем'єр-міністра (відповідно до розподілу функціональних повноважень), а також ініціативою керівників органів виконавчої влади.

Концепції розробляються органами виконавчої влади, до ком­петенції яких належить вирішення тих чи інших питань, узгоджу­ються із заінтересованими органами виконавчої влади, установами та організаціями, подаються Кабінету Міністрів України, та го­туються його Секретаріатом для розгляду в установленому по­рядку.

Відповідно до розділу 5 Тимчасового регламенту Кабінету Мі­ністрів України концепція повинна мати шість розділів.

У першому розділі концепції «Проблема» наводяться форму­лювання проблеми, яка має бути врегульована, окреслюються її масштаби та зазначається пояснення, чому це питання є пріорите­тним для вирішення.

У другому розділі «Суттєві фактори» викладаються статистич­
ні, аналітичні, інші дані, які треба взяти до уваги під час прийняття
рішення..;;>■■'' ■<■.-.:■■ і.- • ■■;■■>>

У третьому розділі «Альтернативи» дається ґрунтовний виклад різних можливих варіантів вирішення питання, що розглядається.

У четвертому розділі «Узгодження» чітко визначаються будь-які протилежні точки зору та розбіжності в позиціях заінтересова­них органів виконавчої влади, які виникли в ході консультацій та узгодження запропонованого варіанта рішення.

У п'ятому розділі «Оптимальний варіант» рекомендується при­йняття Кабінетом Міністрів оптимального варіанта рішення, наво­диться перелік аргументів на його користь.

В.останньому шостому розділі концепції подається вичерпний перелік заходів, які мають бути здійснені для впровадження реко­мендованого рішення (перелік нормативно-правових актів, які по­трібно прийняти, адміністративних заходів, питання кадрового за­безпечення тощо).

Затверджується концепція розпорядженням Кабінету Міністрів України. Проект такого розпорядження повинен містити пропози­ції щодо рішення Кабінету Міністрів з детальним описом усіх сут­тєвих складових обраного варіанта у формулюваннях, які б не до­пускали іншого тлумачення запропонованого вибору варіанта ви­рішення питання і були б достатні як завдання для розроблення відповідного проекту акта.

До змісту концепції проекту включаються такі параметри, як його загальний зміст, основні ідеї, характеристика і загальний план. Залежно від наукової обгрунтованості концепції визначають­ся терміни прийняття акта, перевіряється його якість і ефектив­ність. У концепції нормативного акта зазначається також і відне­сення його до відповідного ієрархічного рівня правової системи, що є особливо важливим на даному етапі її формування.

Наступним етапом розробки проекту нормативно-правового ак­та (за умови прийняття відповідної концепції) є формулювання його тексту.

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта - це
спеціалізована юридична діяльність, яка вимагає спеціальних
знань і відповідної практики. Ця робота не може виконуватися
будь-яким юристом, адже такий досвід не набувається ні в процесі
юридичної освіти, ні в ході звичайної юридичної практики. Підго­
товка тексту проекту вимагає систематичного і часто дуже прискіп­
ливого використання специфічних навичок проведення аналізу та
редагування проекту., :^: ■ ■■ -ї-'

Головним завданням робочої групи при підготовці тексту є пе­ренесення концепції проекту у площину єдиної системи норматив­них правил.

Нормотворча діяльність передбачає чітке уявлення робочої групи про правову норму, її структуру та види. Таке знання теоре­тичних засад дає змогу доцільно розташувати матеріал проекту у логічній послідовності його нормативно-правового змісту.

Підготовка тексту проекту нормативно-правового акта як етап нормотворчого провадження включає:

1. Попередні роботи, що передують складанню тексту проекту (затвердження плану і графіка роботи над проектом; підбір мате­ріалів, необхідних для розробки проекту: відомості про закор­донне законодавство та практику його застосування, про досвід регулювання відповідних питань у закордонних країнах. Нареш­ті, ознайомлення з науковою літературою, а також із практикою підготовки відповідних проектів в інших органах. Ретельне вра­хування чинного законодавства, що дає змогу уникнути повто­рень нормативних приписів у різних актах, неузгодженості і су­перечності.

Ґрунтуючись на рішенні про підготовку нормативного акта, а також на аналізі чинних із зазначеного питання норм та існуючої практики їх застосування, розробник проекту - робоча група дійде висновку про те:

• які конкретні цілі мають ставитися прийняттям цього акта;

• один або декілька актів потрібно готувати;

• чи варто розробити проект нового акта або обмежитися про­
позиціями про внесення змін чи доповнень у чинні акти;

• які додаткові додатки та інструкції необхідно скласти.

Після вирішення питань стосовно мети, межі дії, юридичної си­ли та форми майбутнього акта головний розробник - робоча група зазвичай переходить до розробки його загальної схеми, яка окрес­лює основні, принципові положення проекту. Таку схему доцільно погодити з представниками зацікавлених органів для того, щоб виключити можливість істотних прогалин майбутнього правового регулювання та зайвої роботи над текстом норм, внесення яких до проекту може виявитися непотрібним.

Загальну схему найбільш великих актів доцільно виносити
на затвердження органу, що прийняв рішення про,, підго/говку
проекту..ут^ог-:»'н;!н'ч«,м«;л;.п

2. Формулювання тексту початкового варіанта проекту. Як свід­чить практика, робоча група не завжди готує проект у цілому. При виробленні проектів значних за розміром нормативно-правових актів різні глави, а навіть окремі статті, готують члени комісії, найкомпетентніші у вирішенні цього питання. Потім готовий ва­ріант глави або статті обговорюється й остаточно доопрацьовуєть­ся на засіданні робочої групи.

Може бути й так, що одну й ту саму статтю або главу проекту паралельно розробляють декілька авторів, і в процесі обговорення остаточно приймається найкращий варіант.

Але при розробці проектів актів поточної правотворчості варто прагнути до того, щоб проект переліку актів, що втрачають силу і змінених у зв'язку з виданням нового акта, готувався як складова частина проекту основного акта.

У процесі складання проектів деяких актів виникає необхідність підготовки інших актів з метою їхніх розвитку і конкретизації.

У практиці нормотворчості деяких закордонних країн застосо­вується інший прийом: одночасне вироблення актів усіх «рівнів» з даного питання — від закону до інструкцій міністерств і відомств. Це сприяє правильному застосуванню норм, запобігає неоднознач­ному тлумаченню нормативно-правових актів.

Тому роботу з підготовки основного та конкретизуючого актів доцільно починати одночасно.

3. Попереднє обговорення, доопрацювання та узгодження про­екту. Ця дія завершує підготовку тексту проекту. У процесі її здійс­нення проект остаточно доопрацьовується й оформлюється для внесення на розгляд органу, що приймає акт, або суб'єкта законо­давчої ініціативи.

Попереднє обговорення проекту, яке відбувається до його вне­сення в орган, що приймає акт,- одна з дій щодо підготовки тексту проекту. Під час цього безпосереднє формулювання тексту, його обговорення й доопрацювання тісно сплетені один з одним.

Необхідним етапом подальшої розробки проекту є узгодження
його з усіма зацікавленими органами. Органи, яким проект по­
даний для узгодження, як правило, складають спеціальний вис­
новок щодо нього. Він містить загальну оцінку проекту, а також
оцінку окремих його положень. Також важлива оцінка структури
акта, чіткості викладу нормативних положень, мови і стилю
проекту.,:

Зацікавлений орган опрацьовує положення проекту з питань, що належать до його компетенції, та у разі відсутності зауважень погоджує його і повертає головному розробникові - робочій групі. У разі наявності зауважень та пропозицій зацікавлений орган за підписом керівника повідомляє про них головного розробника -робочу групу з чітким формулюванням відповідних положень. При цьому керівник зацікавленого органу зобов'язаний взяти осо­бисту участь у врегулюванні спірних питань, якщо головний роз­робник визнає за необхідне проведення узгоджувальної процедури.

Невисловлена зацікавленими органами та організаціями позиція щодо проекту акта у визначений термін вважається рівнозначним його узгодженню.

Після узгодження із зацікавленими органами підготовлений проект нормативно-правового акта головним розробником - робо­чою групою подається до Міністерства юстиції України, яке про­водить правову експертизу проекту на відповідність законодав­ству, а також основним положенням законодавства Європейського Союзу, якщо цей проект за предметом правового регулювання на­лежить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства ЄС, повідомляє робочу групу про результати експер­тизи та погоджує проект.'

У разі отримання від Міністерства юстиції зауважень до проек­ту постанови робоча група розглядає їх з метою пошуку взаємо­прийнятного рішення. Якщо такого рішення не знайдено, проект вноситься до органу законодавчої ініціативи - Кабінету Міністрів України в установленому порядку з викладенням розбіжностей.