Типичное и уникальное в государственном управлении

Системный характер государственного управления, объективно связывающий все его компоненты и элементы в определенную динамическую целостность, вполне резонно ставит вопрос о выделе­нии в государственном управлении чего-то общего, распространен­ного, в какой-то мере универсального и одновременно чего-то еди­ничного, индивидуального, неповторимого.

Исторический анализ теоретических постулатов и практических действий в области государственного управления, по крайней мере в течение XX века, позволяет утверждать, что у нас часто отожде­ствлялись и отождествляются такие понятия, как единство, уни­фикация (шаблонирование) и типичное. Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем повсеместнее утверждается один и тот же шаблон, тем, мол, на­дежнее единство системы государственного управления. Вот и на­вязываются «сверху» одинаковые для всех структуры, компетен­ции, штаты и пр. государственных органов, подгоняются под один какой-либо «ранг» управляемые объекты, унифицируется право­вая регламентация способов реализации управленческих функций и осуществления управленческой деятельности. В государствен­ном управлении общий взгляд, главным образом с вершины управ­ленческой пирамиды, однозначный подход к огромному многооб­разию общественных явлений и ситуаций распространен пока до­вольно широко.

Между тем все это нельзя ассоциировать с типичным в государ­ственном управлении. Типичное означает не унификацию, не шаб­лонирование, а выделение наиболее общего, определяющего, ха­рактерного, того, что отражает явление, процесс в главном и схва­тывает в нем самое существенное. Типичное — это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть пред­ставлено в различных количественных параметрах. Типичное не Должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей.

В данном контексте важны два теоретических положения, рас­крывающих суть методологии подхода к проблеме типичного. Прежде всего имеются в виду ограничения, объективно накладыва­емые на систему государственного управления. Их учет ориентиру­ет на то, что может быть типичным в государственном управлении.

Такие ограничения создаются, во-первых, объемом и характером жизнедеятельности людей, которая приобретает общественно зна­чимый уровень, затрагивает интересы других людей и тем самым подлежит государственному управлению; во-вторых, стихийными механизмами, которые действуют в процессах жизнедеятельности людей и находятся за пределами человеческого познания и управ­ления; в-третьих, все расширяющимися самоуправленческими ме­ханизмами в деятельности управляемых объектов, что свидетель­ствует о новых закономерностях в активности человеческого фак­тора; в-четвертых, управляющим воздействием на общественные процессы других субъектов управления; в-пятых, целесообраз­ностью самой государственно-правовой организации и регулирова­ния соответствующей жизнедеятельности людей. Ограничения способствуют выделению из общетипичного именно того, что мо­жет быть типичным и в государственном управлении.

Второй важный момент, влияющий на количество, содержание и характер типичности элементов государственного управления, свя­зан с иерархическим, пирамидальным строением субъекта государ­ственного управления и соответственно неодинаковым отражением многообразия управляемых объектов на различных его уровнях и в разных звеньях. Ведь объективно необходимое многообразие вза­имосвязей управляемых объектов, подлежащих государственному управлению, призван отражать субъект государственного управле­ния в целом, а вовсе не каждая его подсистема, тем более — не каж­дый орган. Здесь должна действовать дифференциация, конкрети­зация и специализация государственно-управляющих воздей­ствий.

Особое значение имеет уровень субъекта государственного управ­ления, ибо по мере его повышения неизбежно идет сужение, огра­ничение и обобщение многообразия охватываемых управлением взаимосвязей. Среди них отбираются наиболее важные, сущност­ные, играющие роль в обеспечении жизнедеятельности определен­ных подсистем или всей системы государственного управления. От­сюда два вывода: а) многообразие управляемых объектов отража­ется и охватывается в пределах субъекта государственного управления влиянием всех его компонентов; б) иерархическое, пи­рамидальное строение субъекта государственного управления обусловливает иерархическое, пирамидальное отражение многообра­зия управляемых объектов в структуре организации и деятельно­сти этого субъекта.

Скажем, закон задает типичную модель решения определенных вопросов, но сама эта модель применяется конкретными государ­ственными органами либо их должностными лицами в конкрет­ных условиях, относительно конкретных предметов и событий применительно к конкретным людям — участникам (акторам) со­ответствующих отношений. Так и происходит в государственном управлении «движение» от всеобщего к особенному, а от него к единичному (уникальному). А это движение должны схватить, отразить и разрешить организация и функционирование всего субъекта государственного управления — иерархическая система его органов.

По этой причине типичное вовсе не обязано фиксировать все много­образие проявлений государственного управления, подгонять их под себя, втискивать в свои параметры. Как и, с другой стороны, не все то, что придумано в постановлениях и распоряжениях, инструкциях и приказах и выдается за типичное, на самом деле яв­ляется таковым. Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится излишним и должно быть отброшено как наследие авторитарной бюрократии. Но при таком подходе смешиваются совершенно разные явления: свобода предполагает, конечно, безграничные возможности для творческо­го поиска, инициативы и самодеятельности, но в то же время необ­ходимость действовать наиболее целесообразно и эффективно, объ­ективно сужает выбор и в какой-то мере самими целями и ожидае­мыми результатами уже предполагает его.

Ведь любой разумный человек обычно хочет не просто решить ту или иную задачу, достичь поставленной цели, но и осуществить это с максимальной пользой и минимальными затратами (ресурсов, времени, собственных сил и т.д.). И тут ему поневоле приходится обращаться к типичному, к тем способам и методам, формам и средствам, с помощью которых уже решались либо решаются по­добные задачи, тщательно изучать его и использовать примени­тельно к своей ситуации. Право, нельзя же каждый раз изобретать колесо и не опираться на те знания и опыт, которые уже приобретены и стали достоянием общественной практики. В мире изыскива­ются все новые формы и методы организации и деятельности, кото­рые основываются на развивающейся технологии, совершенных механизмах и их полноценном использовании. Вот это-то новое, интересное, конструктивное и перспективное следует не только за­мечать, обобщать, пропагандировать, но и превращать в типичное, в то, что надежно и широко применяется многими.

Можно привести следующие примеры такого типичного. Так, ис­следователи из США Т. Питере и Р. Уотермен, проанализировав организацию и деятельность нескольких десятков преуспевающих компаний, обнаружили в них ряд типичных проявлений, которые выразили посредством следующих парадигм: 1) ориентация на действие; 2) лицом к потребителю; 3) самостоятельность и пред­приимчивость; 4) производительность - - от человека; 5) связь с жизнью, ценностное руководство, 6) приверженность своему де­лу; 7) простая форма, скромный штат управления; 8) свобода действий и жесткость одновременно⁵¹. В этих парадигмах уловлено многое из того, что сегодня должно быть присуще множеству структур, действующих как в области менеджмента, так и в сфере государственного управления. Польский автор С. Ковалевски по­лагает, что аппарат административного управления должен рас­крываться по таким типовым направлениям, как: построение ап­парата — рабочее место служащего, структурные подразделения, диапазон и сфера руководства, связи между организационными единицами, вспомогательные и штабные службы; трудовые про­цессы и служебные отношения — функции руководителей, оценка действий подчиненных, способ формирования поручений, мотива­ция хорошей работы; служебный контроль, оценка, поощрения и взыскания, административный контроль; отношения с общест­вом — посетитель, его техническое обслуживание⁵². Практически в каждой серьезной работе по управлению отчетливо просматрива­ется стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осущест­влению управленческих функций.

В качестве примера хочу еще привести суждения М. Кастельса о типичных организационных траекториях в период реструктури­зации капитализма и перехода от индустриализма к информационализму (в кратком изложении):

1. Переход от массового производства к гибкому производству (от фордизма к постфордизму).

2. Высокая жизнеспособность малых и средних фирм как агентов инноваций и источников создания новых рабочих мест.

3.Создание новых методов менеджмента (сотрудничество между
менеджментом и рабочими, многофункциональная рабочая сила, тотальный контроль качества и уменьшение неопределенности).

4. Мультинаправленная сетевая модель, введенная в жизнь мел­кими и средними предприятиями (межфирменные сети).

5. Лицензионно-субподрядная модель производства под «зонтич­ной» корпорацией.

6. Создание стратегических альянсов путем переплетения круп­ных корпораций.

7. Сдвиг от вертикальных бюрократий к горизонтальным корпо­рациям.

8. Превращение деловых сетей в фундаментальный материал, из
которого новые организации строятся и будут строиться⁵³.

Многие могут возразить, что примеры взяты из сферы экономики и они, мол, не определяют типичное в государственном управле­нии. Жаль, если кто-то так может подумать. Государство как субъ­ект управления должно знать все, что происходит в собственной стране и мировом сообществе и соответственно динамике общест­венных перемен совершенствовать свою государственную полити­ку (целеполагание) и организационно-регулирующий механизм ее реализации. Нельзя управлять, не схватывая типичное в экономи­ческих, социальных, духовных и политических процессах.

В государственном управлении наряду и вместе с типичным важ­ное место должно принадлежать уникальному, т.е. единичному, самобытному, неповторимому. Это вызвано тем, что государствен­ным органам нередко приходится действовать в так называемых «внештатных» обстоятельствах и ситуациях, когда нельзя ничем воспользоваться по принципу аналогии. А если говорить о низовых органах иерархической структуры государственного управления, то они почти все находятся в своеобразных природных, производ­ственных, социальных и демографических условиях. Неповтори­мым является человеческий потенциал государственных органов, определяющий своеобразное эвристическое начало в реализации их компетенции.

Уникальное связано также с известной свободой и творческим подходом в государственном управлении. Даже использование ти­пичного не может идти по шаблону или осуществляться сугубо формально. Управление не есть конвейерная технология, в которой каждый в соответствии со своим местом в ней выполняет каждо­дневные рутинные, однообразные, механические операции. Типич­ное для того, чтобы «привиться», упрочиться и дать положитель­ные результаты, должно учитывать совокупность конкретных об­стоятельств и особенности движущих сил. Иными словами, в нем уже содержится момент уникальности.

Но в большинстве своем участники управленческих процессов сталкиваются с такой ситуацией, такими хитросплетениями судеб и желаний людей, располагают такими условиями и ресурсами, ко­торые при решении управленческих задач не дают возможности ис­пользовать готовые рецепты или прецеденты. Приходится самосто­ятельно, творчески, исходя из собственных знаний и интуиции соз­давать свой прогноз развития, свои мыслительные модели, вырабатывать свои ответы, намечать цели и пути действий и прак­тически действовать. А поскольку жизнь непрерывно изменяется, развивается, переходит во все новые состояния, то и в управлении надо все время искать, что-то открывать, по-новому осмысливать происходящее, двигаться вперед, создавать оригинальное, т.е. по­стоянно воспроизводить уникальное.

Надо сказать, что возможность и необходимость уникального вы­водят нас на управленческий эксперимент, а значит, и на совер­шенствование управления. Стоит признать отсутствие уникально­го и существование только типичного — как сразу же мы придем к консерватизму, застою, окостенелости управления, созданию в его системе затхлой атмосферы. По сравнению с типичным, при­чем даже самым передовым, эффективным и, по этой причине, актуальным, все новое всегда является уникальным, оно возникает в единичном варианте и только постепенно отвоевывает себе «мес­то под солнцем», доказывая шаг за шагом свою рациональность и превращаясь в типичное. Такова диалектика развития, перехода из одного качества в другое любого общественного явления.

История, к сожалению, дает обилие фактов того, что уникальное плохо воспринималось нашей системой государственного управле­ния, особенно ее верхними уровнями. Многие начинания, рациона­лизации, новые формы и методы, изобретения, ноу-хау в области государственного управления, которые рождались талантом лю­дей, так и остались в единичном или нескольких экземплярах, в лучшем случае о них что-то сообщали средства массовой инфор­мации. Обычным было и сохраняется навязывание вовсе не типич­ного, а только того, что было угодно, приемлемо для того или ино­го начальника — большого и малого.

Необходимо кардинально изменить отношение к уникальному в мировоззрении и психологии управляющих и управляемых, в ор­ганизационных и нормативных подсистемах управления, открыть дорогу управленческому творчеству, юридически закрепить право на управленческий эксперимент. Ведь если ситуация здесь останет­ся прежней и уникальное будет само становиться на ноги, самосто­ятельно пробиваться «в люди», то вряд ли процессы повышения рациональности и эффективности государственного управления пойдут быстро и успешно, поскольку несравнимы силы опытной и сплоченной бюрократии и одинокого и робкого уникального. Более того, само уникальное может быть дискредитировано, извращено, использовано с противоположным эффектом.

Типичное и уникальное являются источниками качественного совершенствования государственного управления. Их сочетание создает внутренние импульсы его саморазвития. Это следует пом­нить и использовать на практике.