Сущностные черты организационной структуры государственного управления

Субъектом государственного управления, как уже отмечалось (1.2), выступает государство в целом. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непре­менно участвуют в формировании и реализации управляющих воз­действий. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность, и разноха­рактерность деятельности различных государственных структур, их подразделений и персонала, разную меру и разные способы их действия в управленческих процессах.

Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общест­венно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устой­чивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирова­ние и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. " ней концентрируются многие социальные и организационные ка­чества государства. Отсюда выделение организационной структу­ры государственного управления из многообразных связей госуда­рства и общества и ее специальное понимание.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государ­ственный орган (или орган государства, что порой различают в юридической литературе), связанный с формированием и реа­лизацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по от­дельным проявлениям: целеполаганию, организации и регули­рованию.

В научных работах можно обнаружить различные характеристи­ки государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции госу­дарства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделе­ния труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение определенной структу­ры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокуп­ностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на принад­лежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к го­сударственному аппарату, на ее внутреннее построение — органи­зацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет глав­ным образом об организационных свойствах государственного органа и их влиянии на организационную структуру государствен­ного управления.

Организация — это нечто большее, чем просто группа людей, от­мечается исследователями из США. Это группа индивидов, объеди­ненных организационными принципами, интересами, процедура-Ми, личностными ценностями, а также формами полномочий и от­ветственности⁷². Организацию можно охарактеризовать следующим образом:

- это формальное явление, образованное путем выделения из ка­кого-либо целого его определенной части для целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого;

- это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее, в целях реализации возложенных на нее функций целого;

- это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие эле­ментов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, коли­честве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возни­кают (в потенциале) 18 взаимосвязей, из 6 элементов (1 + 5) — 100, из 8 (1+7) — 490, из 10 (1+9) — 2376 и так по нарастающей — прак­тически по принципу геометрической прогрессии⁷³. Разумеется, что не все связи «схватываются», не все значимы в равной мере, не все выполняют одну и ту же роль при реализации целей и функций ор­ганизации, но именно все способны влиять на многообразие прояв­лений организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган госу­дарства, орган государственной власти, орган местного самоуправ­ления) представляет собой единичную структуру власти, формаль­но созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учрежде­ния, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жиз­ни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и Действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

В государстве, в котором осуществлено конституционное разде­ление власти по горизонтали — на законодательную, исполнитель­ную и судебную с ее сдержками и противовесами и по вертикали (принципы федерализма и самоуправления) — на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления, — орга­низационная структура государственного управления приобретает Своеобразную конфигурацию, вовлекающую на демократической основе в управленческие процессы разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в условиях де­мократии организационная структура государственного управле­ния призвана обеспечивать действительность того, что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единствен­ным источником власти (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Феде­рации).

Между тем, в политической практике постоянно игнорируются конституционные положения. Забывается, что субъектом государ­ственного управления является государство в целом, т.е. объеди­ненный им народ, а в государстве создан единый, внутренне согла­сованный государственный аппарат, в котором каждый государ­ственный орган связан с другими государственными органами, а также с повседневной жизнедеятельностью людей (особенно в управляющих объектах). Системность государственного управле­ния (Т. 5) отражается и закрепляется главным образом в его орга­низационной структуре, где нет отдельных, изолированных орга­нов, а действует их совокупность, под влиянием которой и развива­ются управляемые объекты.

Основу — «несущий стержень» организационной структуры го­сударственного управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объем­ную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточиваю­щую в себе практически всю управленческую информацию и важ­нейшие средства государственного принуждения⁷⁴. Такое их поло­жение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные про­граммы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» вертикаль, обеспечивающую прохождение дифференциацию и конкретизацию управленческой ин­формации, особенно директивной, обязательной, начиная принятой на самой верхушке власти, по всей иерархии испол­нительных органов государственной власти и местного само­управления, доведение ее до исполнителя и подчинение его пове­дения соответствующим требованиям (нормам). Вполне резонно в Конституции Российской Федерации в главе «Федеративное устройство» введено положение о том, что «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполни­тельной власти в Российской Федерации» (курсив мой. — ГЛ.) (ч. 2 ст. 77).

Надо отметить, что если в вопросах о вертикальной соподчиненности федеральных органов исполнительной власти и органов ис­полнительной власти субъектов Федерации существуют «сходящи­еся» точки зрения и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправлением, в том числе с его исполнительными органами, высказаны различ­ные мнения. Многие стремятся во что бы то ни стало отделить орга­ны местного самоуправления от органов государственной власти и тем самым «разломать» исполнительную вертикаль. Не вдаваясь в дискуссию, которая ведется уже более десяти лет, скажу лишь о том, что при рассмотрении данного вопроса стоило бы учитывать следующие моменты:

а) местное самоуправление (в любых его формах) есть явление Демократии, форма народовластия (см. ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) и его необходимо развивать в системе Демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти
народу;

б) местное самоуправление олицетворяет собой пограничное яв­ление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленче­ских решений);

в) местное самоуправление относится к ряду управленческих яв­лений, призванных целенаправлять, организовывать и регулиро­вать общественную жизнедеятельность;

г) местное самоуправление является средством реализации ини­циативы и практического осуществления самодеятельности, во­площения творческой энергии и ответственности населения по мес­ту жительства; это — одна из форм реализации прав и свобод чело­века и гражданина.

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и фор­мами организации, материально-финансовым обеспечением, тех­нологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государствен­ной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Разные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организа­ционных связей между представительными органами государ­ственной власти и местного самоуправления и соответствующими — по горизонтали — исполнительными органами. В демократиче­ском, правовом государстве отсутствуют отношения организацион­ного соподчинения между представительными органами: все огра­ничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий ор­ган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представитель­ные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении и даже не влияют на органы исполнительной власти.

С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, существует их взаимозависимость через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых,

представительные органы существенно влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом целенаправляют исполнительные органы. В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной влас­ти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей — значит не­оправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Кстати, этим и ослаб­ляется государственное управление, поскольку вместо сотрудни­чества, взаимоподдержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.

Нет единой точки зрения и в вопросе о соотношении судебной сис­темы и организационной структуры государственного управления. Абсолютизация разделения власти приводит многих к суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. На первый взгляд вроде все правильно, если забывать, что суды могут в порядке обжалова­ния приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся или да­же противоречащие управленческим решениям. Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокурату­рой. В правовом государстве, о чем свидетельствует и текст Кон­ституции Российской Федерации, весьма обширен объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Не замечать широкого влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управлен­ческие процессы вряд ли целесообразно.

Как бы не были все органы единой государственной власти, принадлежащей народу, разделены по функциям, полномочи­ям и профессионализму, все они в конечном счете предназначе­ны для того, чтобы упорядочивать общественные отношения и процессы, влиять разными способами на сознание, поведение и Деятельность людей и их коллективов, т.е. управлять. Другое Дело, что формы и методы, масштабы и глубина их влияния раз­лична.

Следовательно, если понимать под организационной структу­рой государственного управления не только совокупность орга­нов исполнительной власти, традиционно занимающихся исклю­чительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структу­ра подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, кото­рые в той или иной степени соучаствуют в формировании и реали­зации государственно-управляющих воздействий.