Сущность правового регулирования

Раскрытие сущности и элементов правового регулирования госу­дарственного управления предполагает, прежде всего, уяснение понятия «правовое регулирование» вообще, безотносительно к его предмету и содержанию. Хотя это понятие изучается в об­щей теории права, тем не менее не все, наверное, его достаточно осмыслили, а, кроме того, в самом его понимании (в его трактов­ке) наблюдаются разные подходы. Часто даже определения к ре­гулированию («правовое», «законодательное», «нормативное», «юридическое») употребляются как синонимы. Между тем здесь есть свои нюансы, имеющие теоретическое и практическое значе­ние и влияющие на состояние и уровень данного процесса. Не все­гда обилие документов по правовому регулированию того или иного вопроса говорит о том, что такое регулирование действительно со­стоялось.

Различение права (jus) и закона (lex) идет от древних римлян и сопровождает человеческую историю¹⁰². Чешский исследователь римского права М. Бартошек так объясняет названные понятия: Jus — основное понятие римского права, выражающее разнообраз­ные его аспекты и области, отличие его от религии, нравов, обыча­ев, бесправия, объективное право, субъективное право, право в су­допроизводстве; lex — юридическая регламентация, установлен­ная и принятая как обязательная; в публичном праве — закон, в частном праве — одностороннее или многостороннее проявление воли частных лиц¹⁰³.

В истории государственно-правовой мысли право давно понима­ется как нечто, предшествующее юридическому закону, принято­му в установленной форме и по установленной процедуре. Право связано с глубинными потребностями и интересами людей в упоря­дочении собственной общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Оно содержит или должно содержать в себе моменты прав и свобод личности, гуманизма, социальной справед­ливости, исторической устойчивости и надежности общественных процессов. Значит, право — это не только воля господствующего класса, будь то буржуазия или пролетариат, и не воля монарха, как бы ее ни обожествляли, и не просто закон, утвержденный высшей государственной властью (парламентом либо президентом), а опре­деленный компонент сознания, поведения, деятельности и отно­шений людей, выражающий их сопричастность друг другу, соли­дарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу. Право может быть закреплено в законе и тогда иметь юридическую силу воздействия (реализации через государственные структуры) или содержаться в правосознании, традициях и обычаях людей и таким образом осуществляться непосредственно.

Следует отметить, что глубинному источнику права в законода­тельной и исполнительной деятельности государственных органов в нашей истории, как послереволюционной, так и дореволюцион­ной, часто не уделялось должного внимания. Нельзя сказать так­же, что идеи права разделялись и общественным мнением, и оно стремилось к развитию права. В начале XX века знаток этой про­блемы Б.А. Кистяковский писал: «В нашей «богатой» литературе в прошлом нет ни одного трактата, ни одного этюда о праве, кото­рые имели бы общественное значение. Научные юридические ис­следования у нас, конечно, были, но они всегда составляли достоя­ние только специалистов... И теперь, в той совокупности идей, из которой слагается мировоззрение нашей интеллигенции, идея нра­ва не играет никакой роли (курсив мой. — ГА.). Литература явля­ется именно свидетельницей этого пробела в нашем общественном

сознании»¹⁰⁴. И в наши дни, через столько лет, когда вроде бы по­ставлена задача формирования демократического, правового госу­дарства, положение с пониманием и уважением права не намного изменилось к лучшему.

Можно сказать, что в подобном отношении к праву повинно не только общество в целом, наша культура, но непосредственно и са­ми правоведы, которые так и не сумели сформулировать должные представления о праве. До сих пор нет ясности в сочетании (совпа­дении и различении) права и закона (как акта государственной (власти). Не раскрыты взаимосвязи и переходы между естествен­ным и позитивным правом, которые чаще разделяются, чем соеди­няются. Вряд ли приближают к истине и поиски нового понимания права, суть которого сводится в общем к отождествлению права и порядка.

«Где имеется определенный порядок и действуют упорядочиваю­щие силы, там есть право, хотя не всегда оно так называется». И да­лее о будущем: «Мысль о правовом порядке... развернется во всем космическом пространстве, выйдет за пределы человеческих дел, распространится на все живое на Земле, на все законы микро- и мак­ромира (курсив мой. — ГА)...»¹⁰⁵. Конечно, суждения о таком уни­версальном и обширном действии права соблазнительны для право­ведов, но нельзя не видеть, что в результате подобного взгляда теря­ется сама природа права как общественного явления, а само оно распространяется на объективные закономерности, взаимосвязи и процессы, где влияние субъективного весьма ограничено, а если и происходит через созданные им технические и технологические средства, то опять же на основе и с использованием объективного.

В то же время теоретическая сумятица, неопределенность (агно­стицизм и релятивизм) в понимании правовых явлений напрямую сказываются на правовом регулировании, порождая, в зависимо­сти от ситуации, то правовой нигилизм, то правовой фетишизм, то властный субъективизм, то бессилие права. В результате право, а точнее нормы закона (нормативного правового акта) замыкаются сами в себе — нормативный подход, они лишь в правовых идеях, ценностях и правовых отношениях рассматриваются и анализиру­ются. Общество, его потребности и интересы в правовом регулиро­вании, с одной стороны, скажем, источников права, состояние пра­вовой урегулированности тех или иных процессов в обществе, по­следствия права, с другой стороны, остаются как бы за пределами «правового пространства». Потом все недоумевают по поводу ре­альных ситуаций, при которых вроде есть законы, а их практиче­ская отдача — правопорядок почему-то почти что отсутствует.

Поэтому необходимо исходить из того положения, что правовое регулирование представляет собой единство социологического, нор­мативного и практического аспектов. Оно начинается тогда, ко­гда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта «схватывается» назревшая общественная по­требность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не чье-то субъек­тивное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо «высокого начальства», а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни. При разработке документа, состоящего из норм (правил) поведения, рассчитанных на многократное применение разными людьми лишь в приблизительно подобных обстоятельствах, всегда дают о себе знать сложности, связанные с тем, что формулирование норм (правил) поведения осуществляется на основе информации о прошлом (о знаемой потребности), но они должны будут приме­няться в будущем, которое неведомо. То есть в социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозный характер, и это тоже служит аргументом в пользу того, что люди (общество) спо­собны «конструировать» свою завтрашнюю жизнь, опираясь, разу­меется, на свои знания, опыт и талант.

Данный аспект ставит также вопрос о самом смысле законов (юридических актов), о том, чтобы материальные и процессуаль­ные составные законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности (причем на уровне мировых стандартов), императивам свободной жизнедеятельности общества, гума­низму общественных отношений, социальной справедливости, мирным взаимосвязям между народами. В этом смысле можно различать понятия легитимности и законности. Если законность i\2) измеряется соответствием поступков или действий требовани­ям: юридической нормы, то легитимность говорит о соответствии самого закона сущности права, о том, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятель­ности и тем самым получает доверие людей. Социологический ас­пект принципиален для правового регулирования.

«Сердцевину» же, типологический «образ» правового регулирования составляет нормативный аспект — разработка и юриди­ческое (в актах государственных органов) закрепление (установле­ние) норм (правил) поведения людей и ведения определенных об­щественно значимых дел. Такие нормы (правила) воспринимаются по-разному, что зависит от их целей и содержания: порой они огра­ничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве явля­ются советом, помощью людям в упорядочении их взаимоотноше­ний. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного, земельного и т.д., практически вообще не знают серь­езных ограничений и санкций, а передают людям типичный, конструктивный, созидательный опыт рациональной обществен­ной жизнедеятельности.

Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различают три ос­новных элемента. Гипотеза — часть нормы, которая указывает ус­ловия, обстоятельства, отношения жизни, в которых она действу­ет. Диспозиция — часть нормы, раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т.е. юридические права и обязан­ности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция — часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть пред­приняты государственной властью в случае несоблюдения (нару­шения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы (юриди­ческие санкции).

Поэтому качество нормативного аспекта правового регулирова­ния во многом зависит от того, как уполномоченные на то государ­ственные органы формулируют юридические нормы (правила) поведения. Всегда нужна ясность, точность смысла, обоснованность требования, размещение нормы в каком-либо одном юридическом

документе. При разработке и фиксировании юридических норм (обычно их называют правовыми) важно понимать три момента: большинство норм (правил) поведения, за исключением, может быть, по финансовым, материальным и кадровым вопросам, не ре­шает непосредственно те или иные проблемы жизни людей; они представляют собой лишь механизм (модель) поведения и деятель­ности людей при решении жизненных проблем и реализуют свое предназначение только при их практическом использовании в этих целях. Но в нормотворческой деятельности порой об этом забывают и пытаются посредством актуализации и конкретизации норм (правил) поведения решать проблемы, хотя это должны делать лю­ди, а не нормы. В результате — известная ситуация: на каждую злобу дня создаются нормы (правила) поведения, однако они «по­висают в воздухе», и проблемы не решаются.

Нормотворчество и его «продукт» — нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики — реального действия нормы в жизни. Здесь необходимо подчеркнуть, что любая юриди­ческая норма является пустым сотрясением воздуха, если ее реа­лизация не опирается на соответствующие организационно-госу­дарственные структуры и не обеспечивается их возможностями. Ведь не все нормы и не всеми воспринимаются позитивно, с жела­нием их исполнить, многие, особенно требующие от человека из­менения его поступков и действий, вызывают неприятие и сопро­тивление. Требуется подчас силовое воздействие для того, чтобы на нормативное требование обратили внимание и ему подчини­лись.

Кстати, практический аспект правового регулирования — самый сложный, ибо только его наличие, причем достаточно глубокое и устойчивое, свидетельствует о самом факте правового регулирова­ния. Последнее наступает не тогда, когда приняты (установлены) те или иные нормы (правила) поведения, а когда этими нормами действительно руководствуются в жизни и в соответствии с их смыслом (и замыслом) осуществляются поступки и действия. Тем самым рациональность и эффективность правового регулирования определяют не столько содержанием юридических норм, что, разу­меется, очень важно в качестве предпосылки, сколько их практи­ческой реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведения и деятельность людей, на их взаимоотношения, способностью норм изменять жизненные процессы.

В итоге можно констатировать, что правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изда­нию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями обществен­ного мнения и государственного аппарата. Это требования государ­ства — властной силы общества, и необходимы они для упорядоче­ния общественной жизнедеятельности. Соответственно, они долж­ны быть объективно обусловлены, субъективно обоснованы и социально эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.