Особенности свободы в управлении

Развитие демократизма государственного управления примени­тельно к органам государственной власти и местного самоуправле­ния, должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражда­нам, участвующим в управлении, во многом обусловлено качест­вом решения проблемы утверждения отношений свободы и ответственности. В самом деле, продуманное и эффективное управ­ление предполагает проявление инициативы, творчества, самосто­ятельных действий со стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо лишь в условиях свободы при выборе оптимальных вариантов решений и использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода невозможна без ответ­ственного отношения к управлению и конкретной ответственности всех участников управленческих процессов за социальные послед­ствия своих действий. Свобода и ответственность — это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимо­связанно, дополняя и укрепляя друг друга.

Проблема свободы и ответственности в государственном управле­нии связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиж­дется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой — имеет специфические характе­ристики, обусловленные тем, что государственное управление -явление, строго определенное по целевому назначению, организа­ции и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворя­ет собой свободу долженствования.

Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку толь­ко четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализиро­вать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее доста­точно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и де­ятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.

Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляе­мую на основе познания объективной необходимости; как способ­ность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые.

К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта: 1) свобода — это преодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодоление собственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывает­ся в жизни, преисполненной полярностей и противоречий; 3) на­ша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина са­мой себя — лат.), подлинная свобода осознает свои границы; 4) сво­бода — это путь человека во времени, он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диа­лектика¹⁴⁴.

Свобода, как представляется, характеризует отношения каждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества — к нему. Это — встречное движение и «завязывание узлов» двух мо­ментов. В одном направлении — внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (сво­бода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития (ограничения свободы).

Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом уровне, в связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правиль­ных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгои­стического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех миро­вых религиях и нравственных учениях. В другом, условно говоря, обратном направлении — стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой твор­ческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, на­личия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. «Свобода есть только в том мире, — от­мечал французский философ А. Камю, — где четко определены как возможное, так и невозможное»¹⁴⁵.

Надо признать, что за отдельными словами, бесконечными пропо­ведями, призывами и заклинаниями свободы, на самом деле скры­ваются глубокие противоречия, под действием которых обычно свобода одних достигается за счет свободы других. Дело в том, что реалии во всех известных проявлениях свободы мышления, пове­дения и деятельности человека определяются его экономическими, социальными и другими культурными возможностями, а в иерар­хическом организационном обществе такие возможности весьма различны. Нельзя же серьезно полагать, что миллионер и пенсио­нер обладают одинаковой свободой. Но это -— одна сторона ситуации; другая состоит в пользовании свободой с тем, чтобы она не превра­щалась в произвол и не становилась таким образом абсурдной. Миллионы людей находятся в бедственном состоянии, зато группа магнатов кричит о недостатке их свободы и требует дальнейшей ли­берализации условий для реализации их корыстных интересов. Са­ми же они и не думают о каких-либо ограничениях своей свободы. Не случайно поэтому многое в обществе со свободой зависит от го­сударства и формируемой им государственной власти. Какую и на какой стороне оно осуществляет и защищает свободу — это вечный и актуальнейший политический вопрос, определяющий судьбы об­щества, а в нем каждого человека.

Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают, логично в государственном управлении специфическое пре­ломление как на социально-психологическом уровне, с точки зре­ния требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государ­ственного служащего в общем зафиксирована в его правовом стату­се (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а бо­лее конкретно — в функциях и правомочиях по занимаемой госуда­рственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человек созна­тельно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам общего, государствен­ного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем — установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать ини­циативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных грани­цах (пределах свободы).

Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид, где каждый «кубик» свободен внутри и по отношению к ниже­положенным «кубикам», но в то же время сам жестко «повязан» вышеположенными «кубиками», которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры «пирамиды» государственного управления, взаиморас­положения «кубиков» по вертикали и по горизонтали. Демокра­тизм государственного управления требует расширения основания «пирамиды» с тем, чтобы «кубики» внизу имели возможно боль­шую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали «пира­миду», не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную «пирамиду» государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к то­му же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из раз­розненных низовых «кубиков», которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем «кубикам», не приносит желаемого управляющего эффекта. В частности, и многие реформы государственного аппарата не учи­тывают данных моментов, не понимают связанности (ограничения) свободы друг друга во имя свободы всех. В результате кое-каким субъектам общественной жизни дается (и законодательно) неогра­ниченная свобода, но приходит время, и общество убеждается, что она используется своекорыстно и не дает ему ощутимой поль­зы. Игнорируется связь интереса и свободы, одно отрывается от другого.

В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли че­ловека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к че­му-то безразлично. В государственном управлении в рамках свобо­ды, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочия­ми государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы реше­ния тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, сло­вом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важна действитель­ная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления, а также госуда­рственных служащих. Ибо не использованная свобода в управле­нии теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.

А если это так, то в государственном управлении свобода являет­ся регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управ­ление выполняет функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та «управляемая» свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного раз­вития общества. Подобная миссия выпадает государственному. управлению, и это надо понимать.

Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных си­туациях. В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возло­жены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправленна и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятель­ности. Сообразно этому и нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государ­ственного управления.

 

СВОБОДА, САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ И ЗАКОННОСТЬ

Соединить воедино свободу, самостоятельность и законность в го­сударственном управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том, что им не хватает свободы в творче­ских инициативных действиях, что их самостоятельность скована, ограничена и пр. Постоянно противопоставляются, с одной сторо­ны, свобода, самостоятельность, целесообразность, предприимчи­вость, а с другой — законность, которая якобы постоянно всем ме­шает. Все недостатки, ошибки и провалы в прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном управлении в частности. Стало какой-то банальной традицией считать, что нерешаемость элементарных вопросов жизнедеятельности городов, поселков и де­ревень, предприятий, фирм, организаций и учреждений происхо­дит только оттого, что руководителям органов этих и других струк­тур кто-то мешает. То законы, то бюрократия, то коррупция, то иные «начальники», то еще что-то, изобретаемое весьма находчи­во. Все упорно твердят, что если бы им дать полную свободу, они бы развернулись. И почти никто не говорит о том, а как же он исполь­зует свободу. Хотя бы эту «маленькую», ограниченную, которой обладает, какие вопросы и с каким результатом решает в ее рам­ках. Свобода приобрела свойства определенного демиурга, палоч­ки •— выручалочки, которая все может, но вот только сыскать ее трудно.

Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения ее не только не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее проистекает из недопонимания сущности и пред­назначения (миссии) государственного управления в целом, целей, функций и полномочий государственных органов и должностных лиц в каждом отдельном случае. Нередко все сводится лишь к во­просу о том, обширна ли компетенция того или иного органа, доста­точно ли власти у того или иного должностного лица, главным об­разом руководителя. Вопрос же о практической реализуемости имеющихся юридических возможностей, об их реальном использо­вании для решения многообразных жизненных запросов в больши­нстве случаев обходится стороной как несущественный.

Но давно известно, и здесь воспользуемся словами К. Поппера, что «нормативный закон, будь то правовой акт или моральная за­поведь, вводится человеком. Его часто называют хорошим или пло­хим, правильным или неправильным, приемлемым пли неприемлемым, но «истинным» или «ложным» его можно назвать лишь в метафорическом смысле, поскольку он описывает не факты, а ориентиры для человека (курсив мой. — ГЛ.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть не нужен, а если его не­возможно нарушить, то поверхностен и не имеет смысла... Сущест­вование нормативных законов всегда обусловлено человеческим контролем — человеческими решениями и действиями. Этот конт­роль обычно осуществляется путем применения санкций — нака­занием или предупреждением того, кто нарушает закон»¹⁴⁶.

Ничто властное, юридическое, управленческое не действует авто­матически. В них все содержится лишь в потенциале, который «срабатывает» исключительно благодаря интересам, разуму, зна­ниям, энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во всех его проявлениях необходимо сначала формиро­вать, а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем, чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями, «бабушкиными» сентенциями, а направ­ляли сознание, поведение и деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей. Причем работают в рамках матери­альных и процессуальных норм законов, в пределах их собственных юридических возможностей.

К сожалению, анализ деятельности многих государственных ор­ганов и должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности их свободы и самостоятельности, самое главное — напористость, последовательность, изобретательность при ис­пользовании наличных, материальных, интеллектуальных, юри­дических и иных ресурсов — не всегда наблюдается. Буквально на каждом шагу сталкиваешься с запущенностью самых простых во­просов, для решения которых нужны лишь желание, воля и использование власти.

Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценно­стей. Все требуют инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресур­сов, увеличения бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется нерешенность тех или иных вопросов эко­номической, социальной и духовной жизни.

Но суть государственного управления в том-то и выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и регулировать поступки и действия людей оно изыскивает возможности, откры­вает источники, находит резервы, добывает средства и, главное, мобилизует общественную активность, помогает людям лучше вер­шить свои дела. Если государственные органы и должностные лица будут только использовать и распределять созданное другими, рас­поряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и не станет содержать в себе его необходимых элементов.

Для дележа не надо большого ума и когда государственные орга­ны и должностные лица требуют себе свободы (расширения полно­мочий), то видимо подразумевают свободу именно в дележе еще не поделенного или вновь создаваемого. Ибо если бы речь шла о дру­гом, а именно о свободе для общественного развития, то и подход скорее всего был бы более взвешенным.

Свобода в государственном управлении начинается и осуществля­ется тогда, когда наступает самостоятельное (без принуждения и помыкания, вертикального диктата и контроля) осознание необхо­димости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые реально заложены в правовом статусе органов государ­ственной власти и местного самоуправления и каждой конкретной государственной должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те же самые народы с теми же са­мыми ресурсами при качественно новом государственном управле­нии находили в себе и вокруг себя огромные возможности, о кото­рых они ранее вроде бы и не подозревали.

Надо сказать, что в демократической России в соответствии с ее Конституцией практически все государственно-управленческие структуры получили в своей жизнедеятельности большую юриди­ческую и фактическую свободу и самостоятельность. Но тради­ционная инертность, недостаточная компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих и имеющие давние корни, не позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся возможностей. Жаловаться в современных условиях на отсутствие свободы в принятии управленческих решений и действий — значит просто сознаваться в собственной неспособности быть самостоя­тельными.

Правовое регулирование общественных отношений, четкое опре­деление правового статуса, а в нем компетенций каждого органа го­сударственной власти и органа местного самоуправления не проти­воречит ни их свободе, ни их самостоятельности. Наоборот, укреп­ление законности в функционировании отдельных органов и должностных лиц является фактором обеспечения отношений сво­боды в обществе и соответственно гарантирования прав и свобод граждан. Законность есть лучшее средство защиты от произвола, причем как частных лиц, так и самих властных структур.

Подводя итоги кратким размышлениям о свободе, самостоятель­ности и законности в государственном управлении, следует подчерк­нуть, что многое здесь зависит от миропонимания и мотивации поведения персонала управления. Если внутренние, побудитель­ные мотивы, установки, идеалы и ценности являются неопределен­ными, ущербными, нигилистическими, переменчивыми, одно­дневными и т.п., то любая (по объему и содержанию) свобода и са­мостоятельность в ведении государственных дел приобретает адекватный этим психологическим явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и многое другое.

В таком случае законность, т.е. осуществление внешне принуди­тельной регуляции с соответствующей системой контроля и санк­ций, представляет собой лишь форму охраны и защиты государ­ства и общества от злоупотребления свободой и самостоятель­ностью в процессах властеотношений и управления. «Жесткость» и неотвратимость законности зависит не от усмотрения или доброй / воли кого-либо, в том числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими социальными последствиями органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица используют свою, юридически очерченную свободу и самосто­ятельность. Нельзя ни в какой ситуации — исторически-перелом­ной или спокойно-благоприятной — забывать о том, что существу­ет взаимозависимость между внутренне побудительной мотивацией и внешне принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и самостоятельностью в принятии решений и со­вершении поступков и соблюдением законов (законностью) в дан­ных процессах. Необходим дифференцированный подход к кон­кретной взаимозависимости, на основе которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно свободы и самостоя­тельности в государственном управлении. Абстрактные же рас­суждения о свободе и самостоятельности приносят мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не увя­зываются со столь же настойчивыми требованиями об ответствен­ности.