Местное самоуправление и государство

Местное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства, самостоятельно и под свою ответственность осуществляющих решение вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеральных - США, ФРГ, Канаде, Австралии и др.- к компетенции субъектов федерации. В государственной организации стран административно-территориальное устройство играет двоякую роль. Во-первых, в соответствии с ним строится система местных органов общегосударственной администрации, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Во-вторых, административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного управления. Следует, однако, отметить, что в целом ряде стран некоторые звенья административно-территориальной организации вообще не имеют выборного управления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Подавляющее большинство рассматриваемых государств имеет двух-трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управления на местах. По характеру взаимоотношений между органами местного управления различаются системы, построенные на принципе соподчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, ФРГ, Японии), и системы, в которых такое соподчинение юридически отсутствует или носит весьма ограниченный характер (США, Великобритания).

. Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные, главным образом, со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX века объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства.

Полномочия органов местного управления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (так называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления, которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии нуждаются в утверждении законодательного органа штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств. Пределы полномочий местных органов в США, Англии и большинстве других рассматриваемых государств устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В государствах, где компетенция муниципальных органов регулируется иными способами, она не менее ограничена. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико, что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо- и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров. Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйств а и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относится установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор. В ряде стран, например, в США, Канаде, Франции, муниципалитеты имеют собственную полицию. По вопросам, не урегулированным вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральных органов или их агентств на местах. Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, главным образом, в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания и некоторая часть жилого фонда, а также школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здравоохранения, выплатой пособий по безработице и пенсий. В отдельных случаях муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями (например, в ФРГ, Австрии).

Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке. Инициатива созыва внеочередных заседаний муниципальных советов, как правило, принадлежит мэру, группе советников (1/5, 1/3 и более), а в странах, где надзор за муниципалитетами осуществляют агенты центрального правительства - префекты, губернаторы, и эти м чиновникам.

Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат. Он состоит из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и т. п.). Административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев исполнительного аппарата. Особенно большим влиянием в делах местного управления зачастую располагают мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и увольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран, например, во Франции, ФРГ, Японии, мэры официально рассматриваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.

Отношения органов местного управления с центральной властью Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти. Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны окружающей среды, во Франции и Италии -министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очередь министерства финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуществляют по соответствующим отраслям департаменты и другие административные органы штатов, в ФРГ - правительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлении. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов. В некоторых странах, например, в скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-обмудсманы, возбуждающие вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий. Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от правительства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образом нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издания правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агентов на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в Великобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совместно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других административных органов, представление муниципалитетами статистической информации. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х годов. В США эти дотации составляют примерно одну четверть муниципальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов. Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отставка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность роспуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США - правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство делами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется. В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными ин станциями, например, в Англии - мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против муниципалитетов включают отмену их решений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муниципального права. Такое судебное регулирование в конечном счете существенно ограничивает сферу муниципальной активности. Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах -префекты, губернаторы. В Японии функции префектов были расширены в 1956 году поправками к за кону о местном самоуправлении 1947 года. В Италии институт префектов был сохранен вопреки конституции 1947 года, которая его не предусматривает. Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммунальных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял функции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 года пост префекта, история которого восходит ко временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый советом министров. Комиссар республики представляет в департаменте правительство и министерства, надзирает за соблюдением законов и общественного порядка. Наиболее важные решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются комиссару, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия совета комиссар передает такой акт на рассмотрение административного трибунала. В определенных случаях административный трибунал еще до вынесения решения может по просьбе комиссара отсрочить исполнение акта на 48 часов. При обнаружении нарушений в местном бюджете, например, его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, комиссар обращается в орган финансового контроля - региональную счетную палату. Если палата согласится с мнением комиссара, в бюджет вносятся исправления. Контроль за расходами местных властей осуществляют также финансовые инспектора, назначаемые министерством финансов. В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в 8-дневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префект осуществляет совместно с провинциальной административной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных центральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом законы в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотрел" вопрос. Если при повторном рассмотрении закон будет принят советом абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара президент республики может распустить областной совет.

Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит выполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительству является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.

Вопрос 7